关键词： 土地开发；城市化；公共财政；政治经济学；珠江三角洲；中国；地方财政；土地财政
作者：林初昇
发表时间：2011-01-07
概要：
改革开放政策的落实，令中国土地于近几十年出现显著的发展。80年代期间，土地开发主要集中在乡村地区，大批土地由农耕转型为商品种植或非农业用途。随着时代改变，开发焦点于九十年代开始转移至大城市。然而，对于城市发展内在驱动力的研究，尚处于起步阶段。多年来，中国的社会主义政治经济经历了深层的结构性改革，而本研究目的，正是了解这种背景所塑造的城市用地开发模式、探讨其背后的经济原动力，从而进一步评估城市土地开发对区域差异及社会稳定所带来的影响。由于广东省在改革开放的经验与成就均走在全国的前列，因此是次研究以该省为对象，并结集出以下要点：
1) 根据1996年 (全国普查年) 至2004年(现有最新普查数据)的数据分析，广东省内土地从农耕转型至城市开发用途的情况从未间断。整体农业用地于调查期间减少约2%，相反工业及城市建设用地却增加了20%。虽然中央对此现象深表关注并积极加强干预，然而耕地仍占流失农地中的60%。至于非农业用地方面，工业用地的增长最为显著 (58%)，其次为乡镇 (25%) 及城市 (10%)。从地理上而言，土地开发主要集中在珠江三角洲地区，该区所流失的农业用地占全省58%，而增加的工业及城市建设用地则占77%。
2) 城市化的加剧带来城市及乡镇数量减少的假象。自2000至2005年间，广东省县级市及乡镇分别从31减至23个及1156减至1145个。然而，大城市及特大城市的市辖区则由45增至54个。换言之，许多县级市及乡镇被撤销而划归大城市或特大城市所管辖。而这种行政区划的调整，也成为城市扩张的新模式。
3) 近年的土地开发及市区扩展蓬勃，与中国中央地方财政划分制度的结构调整有着莫大关系。自从「分税制」于1994年实施以来，中央政府于税收中所占比例增多，而地方政府所得的收入则相对减少。因此不少地方政府藉开发土地来增加收入，以增强其财政自给能力。而事实上，土地开发已成为地方政府预算外资金收入的重要来源。据1995至2002年的政府数据显示，在全国及广东省的地方预算外资金收入中，分别有26%及30%来自土地出让。普遍学者更认为，土地出让占地方预算外资金收入超过60%。
4) 由于土地开发主要集中在大城市及特大城市，加上其他经济诱因，令这些已居于领导地位的中心城市发展步伐加快。相反，落后及周边地区因投资计划较难推动而令地方财政恶化。最终导致两者的发展更趋两极化，造成各地区的经济差距扩大，影响政治社会稳定。据资料显示，广东省的人均国民生产总值由1990年的2354元人民币增加十倍至2005年的24,987元人民币。然而以变异系数(Coefficient of Variation) 测度区域差异后，发现该指数先由1990年的0.73降至2000年的0.67，然后才反弹至2005年的0.77。由于拥有特殊的经济地理位置，使得城乡交错区成为土地利用管理的重点和难点区域。随着土地不断增值，土地征收往往引发起权益争议，甚至发生严重冲突，造成社会动乱。
从是次研究结论所得，中国要保障可持续经济增长及社会稳定，必须进一步推行财税系统改革，建立完善的土地买卖制度，令地方政府及土地使用者以高效、公帄、公正的原则来实践土地开发。
