林肯土地政策研究院最近出版了一份政策聚焦报告，题为《发展中国家大都市的治理和财政》（Governing and Financing Cities in the Developing World），作者是世界著名的地方财政专家Roy W. Bahl教授与Johannes F. Linn博士。两位作者曾于1992年发表了《发展中国家城市公共财政》一书（Urban Public Finance in Developing Countries）。他们于2013年再次合作，与DeborahL. Wetzel主编了《发展中国家大都市政府融资》一书（Financing Metropolitan Governments in Developing Countries），由林肯土地政策研究院出版，中译本已由科学出版社出版。
在《发展中国家大都市的治理和财政》中，作者写到，发展中国家经济增长的驱动力，是那些高度集中在城市区域的经济活动。大都市与全球经济联系在一起，它们最有可能促使贫困国家变得具有竞争力，从而实现繁荣。但是这些为大都市带来投资和增长的优势，同时也吸引了大量的人口。他们需要工作和住房，需要更好的基础设施和社会服务。人口的集聚也带来了交通拥堵、环境破坏、以及一系列的社会问题。大都市地区治理（governance）和公共财政面临的主要挑战是如何把经济增长中的一部分收入用于满足不断增长的公共开支需求，更好地组织和管理城市，以实现城市经济有效、可持续性地运行，以成本有效（cost-effective）的方式为所有市民提供公共服务，让所有的市民有机会对城市管理表达意愿、影响决策。同时，大都市地区也要避免管制过度和课税过重。因为这两点会让个人投资和创业型企业望而却步，转向别的地方；对于投资者和企业家来说，当今世界有许多投资区位的选择。
作者在研究发展中国家大都市治理和财政中，有两点体会。第一，他们对发展中国家大都市治理和财政的评估是基于一些案例的研究而展开的，采用案例研究的原因是缺乏综合性、具有代表性的数据，因此不可能对发展中国家的大都市进行较为全面的比较研究。第二，作者研究了50多座大都市，发现它们的实践常常与理论不符，而且各地实践差异很大。由于这两点，作者对不同的发展中国家和城市下结论时格外谨慎。相比之下，工业化国家的情形则不一样，它们通常会有较好的信息用于评估，评估的基本方法也较为一致。
作者基于可获得信息，对发展中国家大都市治理和财政提出了三项一般性的改革建议。
地方或更高一级政府的政策制定者和规划者不仅要“考虑行政辖区”，还要“考虑大都市地区”。地方财政体系须要更多地考虑区域性公共服务的供给计划，必要时还要打破最底层政府各自为政的状况。
大都市地区的地方政府应在预算开支、服务提供以及财政决策上被赋予更多的自主权。许多国家由于过多的中央和省级控制而导致地方政府管理的优势得不到发挥。
许多发展中国家应考虑采用不对称的政府间财政关系，赋予大都市地区有区别的权力和责任（相对于行政辖区的权力和责任而言）。由于发展中国家的中央集权程度较大，上述做法需要更高一级的政府来推动。
作者认为，大都市在提供公共服务和增加政府收入上，没有一种固定的模式或“最佳实践”。各种模式都会涉及到许多的取舍，不同国家的人们除了有不同的文化背景和政治理念外，对于如何治理他们的城市、管理他们的财政也都有各种不同的偏好。但是，以下一些做法是可取的、有成功的可能：
一些治理模式既可以解决外部成本的问题（例如，污染和拥堵），又能在行政辖区层面上保留着一定程度的地方自主权。然而，将来大都市地区范围内的区域型政府会在满足大都市地区公共服务需求方面发挥更大的作用。
满足对基础设施的需求以及改善贫民窟的成本是巨大的。通过债务融资来建设基础设施是一条正道，但前提是，大都市地区的地方政府要有足够的资源来支撑债务，并且债务规模能得到合理的控制。基于土地的税费以及公私合作伙伴的模式（PPP）也可以成为政府基本建设资金的有效来源，但是它们对大都市地区政府的能力有很高的要求。
使用者付费和房地产税是政府增加收入的重要来源。但是，由于普遍存在的政治障碍，许多发展中国家的大都市地区未能充分发挥这两项财源的潜力。
房地产税收能有效、公平地资助公共服务，但仅依赖房地产税是不够的。一个充足的地方财政还需要有税基广泛的所得税或消费税。
由于大都市地区的一些公共服务会产生外部效益（例如，污染控制），政府间财政转移支付在大都市地区财政中有不可忽视的作用。将来，来自上级政府的财政补助所发挥的作用与现在相比，会有所减弱。
最后，作者建议，发展中国家大都市地区在选择上述做法时，应该充分考虑各自的复杂情况和需求。
（编译：北大—林肯中心 陈天鸣 刘志）
相关文献
Roy W. Bahl and Johannes F. Linn (2014), Governingand Financing Cities in the Developing World, Policy Focus Report, LincolnInstitute of Land Policy, Cambridge, Massachusetts.
(http://www.lincolninst.edu/pubs/2389_Governing-and-Financing-Cities-in-t...)
