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任何房地产制度最基本的组成部分是地块的明确划定及清晰的所有权和使用权。中国农村土地集体所有、城市土地国有这样一种二元结构不会对建立统一的产权登记系统构成信息障碍。一个合理的记录结构应是所有地块都登记在案，并包含登记的业主和用户。在法律和技术特征上，可以参考北欧国家、日本、韩国和中国台湾的做法。最终的目标是建立一个包含中国境内所有土地产权信息的在线登记系统。有了这样一个系统，可以进一步记录住房租户信息并随着新的租赁关系的建立而更新。建立在线登记系统一开始可能会比较棘手，但是如果最终目标清晰、权属普遍被承认，势必产生难以估量的社会价值。

中国许多土地租赁权在2050年之前到期，土地租赁者面临地方政府可能收回土地的风险。延长租赁截止日期有利有弊，但明确延长租赁期限的条件有益无害。政府可以通过收取房地产税的形式延长租赁期。与许多国家类似，中国通过城市规划和管理实行土地用途管制。地方政府有可能希望在当前的租赁期满后改变土地用途，在这种情况下，政府应在租赁到期前10年宣布不延长租约的决定，使用户有足够的时间调整其投资决策。此外，政府应该制定政策以补偿地上私人财产的重置成本。

采用需求侧而不是供给侧的住房补贴是可取的（例如住房券）。为了提高效率，需求侧补贴必须锁定有迫切需求的人群，如育有年幼儿童的低收入家庭。要制定针对此类补贴的国家政策，必须建立一个覆盖全国收入和家庭状况的国家信息系统。中国公民身份证已经包含有关个人工作和居住地的信息，如果能够增加收入和家庭状况等信息，它可用于锁定需求侧补贴的人群。目前中国的政策实施和公共服务提供严重依赖于省级政府，要建立一个国家体系，是不容易的。不过，如果中国想在未来引进更有效的管理体系，就必须克服这个障碍。

二、更艰难的改革行动

城乡土地产权的二元制有许多弊端，我们建议改革这种长期存在的城乡二元分割。改革的主要目的是要确保土地产权制度的连续性，不论土地处于哪种用途，也不论土地属“城”或属“乡”，这种连贯性在很多市场经济体中已成为最基本法则。中国正在建立一个统一的城乡建设用地市场，这是明智之举。

世界各国都存在由国家征地所引发的不满。那些被迫失地、听凭征地机构出价补偿的民众通常感觉不公。如果补偿标准过低，实际上就是低估了项目的真实社会成本，导致效率低下以及社会不公。但如果完全放弃国家征用制度，则会使土地整合变得极为困难，并且错过开发好项目使整个城市从中受益的能力。改善国家征地制度的最为普遍的做法就是将国家征地范围压缩到非常具体的公益用途，但这种做法的弊端是很难就什么是合理的公益用途达成一致意见，并且难以监管。

第二种做法是实现更好的房地产估价。准确的房地产估价，能保证地方政府至少为房地产提供公允市场价值的补偿。执行补偿时的一个突出问题就是租户往往得不到任何补偿。中国很多城市的城中村改造就面临着这样的问题，原村民通过效益共享和补偿机制获取诸多利益，而在城中村居住的租户（大部分都是农民工）得不到任何补偿，不得不搬家走人。国家土地登记制度应该解决如何确定所有权和使用权的这个问题，通过法律规定为租户造成的搬家不便提供适度补偿。

第三种做法是给予土地所有者或使用者更有力的产权，使他们可以在大多数人不同意的前提下拒绝被征地。用少数服从多数的方法来审批公共征地，实际上是给政府机会寻找平衡，一方面在征地过程中保障少数民众权益免遭重大损失，另一方面保障更多人希望通过执行公益项目获取更大利益的需求。

现在中国许多城市的住房建设总量过多。然而，如果土地政策继续限制土地供给弹性，这些城市在未来可能会面临建设量不足的风险。从长远看，要确保规制不会人为地限制、阻碍新增建设或者降低建筑市场的竞争。一种理想做法是，政府可以在一个给定的地域里，对不同的建筑类型进行社会成本评估，这些社会成本包括新增建筑给该地域公共基础设施产生的压力，以及新增工业活动可能会产生的负面效应。据此，政府可以设定该地域建设开发的收费表，并定期再评估。有了分地域收费一览表，整座城市就成了一个有法可依的分区管制系统，每一个开发商在任何一个地方都可以进行开发建设，只要他认为这个地方的开发成本、包括社会成本是可以支付的。只要社会成本能够得到准确评估，这个城市将会在完成每一个新开发项目后受益。透明的收费流程，也有利于促进房地产开发行业的公平竞争。

长期以来，地方政府通过土地出让提供城市建设用地并获得出让金收入，这种做法也带来一些弊病，比如会导致土地过度开发的情形。但如果建立起一个包括房地产税在内的、可预期的地方税收体系，地方政府既可以改善治理水平、又可获得稳定的财政收入。房地产税可以起到抑制空置率过高的作用；地方政府还可以通过以房地产税为基础的融资方式，投资改善社区环境，从而带动房地产价值升值。引入房地产税需要建立起一套公正的房地产估值方法。以目前掌握的技术，在市级层面上可以较为容易地建立起批量评估体系，并和国家土地登记制度进行关联。

三、城市规划改革

房地产行业与城市的整体环境息息相关，在我们讨论住房政策改革时，也需要看到城市规划领域存在改革的空间。我们简要探讨三个方面的改革。

上述的土地产权登记体系应与土地用途管制图相关联。规划机构完全可以绘制土地利用情况和建筑限制的在线地图，尤其是在多规合一的努力下。土地使用者应当能够上网启动在线审批流程。在线审批的一个优点是更容易追踪审批过程，开发商可以查看规划机构的审批进度，规划机构的管理者也可以评估获得审批结果所需的平均时间。加快审批时间有助于提高住房供给效率。

上世纪30年代伦敦规划了环绕都市的绿带。那时的伦敦规模不大，活力也远不如现在，绿带更多地被视作一个遏制城市扩张的温和手段，并给城市居民带来绿色空间。今天的伦敦规模比过去大多了，对于城市扩张的需求也更强。然而，城市建设因绿带而缺乏供给弹性，人们开始辩论绿带是否阻碍了城市发展、削弱了住房支付能力。相比之下，伦敦城内的大片公园绿地，在人们心目中则是高质量城市生活的构成。

我们希望从更高的层面看待这一问题。城市总是不断在变化，中国城市的未来将难以预测。土地利用规划必须面向未来，以应对未来50年将会产生巨大变化的可能性。在某些情况下，这意味着需要制定更多的规制，比如在市中心规划出更多的绿地与公共空间吸引更多的城市富裕人群。而在另外一些情况下，需要有更大的弹性去适应城市持续的变化。为了保留足够的灵活性，我们需要在以收费为基础的规划许可制度与远景空间规划之间寻求新的平衡。当面对开发费用和房地产税时，开发商可根据城市的成熟状况做出更合理的投资决策。如果开发商面临的是不可打破的用途管制（比如伦敦绿带），那么这个城市的未来发展和住房供给将缺乏灵活性。

农地向城市用地转化是一个主要的城市规划问题，在城市化进程快速推进的中国尤其如此。由于城乡土地的二元产权制度，中国城市用地价值远远高于农业用地使用价值，这导致了地方政府对住房和其他类型房地产的过度投资。目前只有地方政府可以执行农地向城市用地的转化，这导致农民难以分享城市化所带来的效益。为了实现更高的社会稳定性，有必要让农民拥有把农村建设用地转为城市建设用地的权利，并从中获益。此外，在国家层面上，耕地保护政策的合理性也值得在超越粮食安全的视角下重新审视。在一些情况下，让农业退出大型人口集聚中心可能是有利的。

四、与住房相关的金融改革

房地产价格通常表现出趋向均值回归的特征。实证研究发现，美国大都市区的住房市场如果在一个五年周期内出现1美元的额外涨幅，那么在下一个五年周期内通常会出现32美分的跌幅。在那些对建筑没有多少限制的地方，如果房价涨幅远超建设成本，那么这种均值回归现象更为明显，如洛杉矶和凤凰城。

大都市区住房价格趋向均值回归的特征对于银行监管极具意义。对于使用抵押贷款融资的私人借款方或是开发商而言，房地产通常可以作为贷款的抵押品。在统计意义上，一旦房地产价格近期飙升至峰值，抵押品在未来可能贬值；而当价格于近期跌落至低点时，抵押房地产在未来反而可能增值。因此，当银行涉及大量房地产债务时，其资本金要求应反映房地产周期价格。银行贷款通常表现为顺周期，即在经济景气时银行愿意发放更多房贷，房地产价值也不断攀升。如果银行承担了更多的风险，那么银行需要提高资本金。在2007-2008年金融危机之后，巴塞尔协议III中的银行监管规则提出了更高的资本金要求。房地产投资的风险性是可预测的，中国还需要做更多的统计工作，以提高预测能力。当房地产价格高于建设成本时，资本金要求也应该相应提升，尤其在那些房地产供大于求的地方就更应如此。在三、四线城市，房贷格外需要满足更高的资本金要求。

德国有一项长期执行的银行监管政策，规定房地产贷款的抵押价值不能基于贷款发生时房地产的市场价值，而是该类房地产在住房市场周期中的“稳定”价值。由于德国监管者将“抵押贷款的价值”和“市场价值”进行了区分，德国的房价几十年来一直没有出现大起大落。唯一的例外就是在1989年东西两德合并之后，由于在东德没有能够执行上述政策，因此出现了一轮兴衰的波动走势。丹麦也有类似的房屋抵押贷款规则。

购买住房是一笔谨慎的投资，中国许多家庭购买多所住房作为养老储蓄，然而，拥有多所住房会给养老的投资组合增加显著的风险，尤其当该组合中的房地产都处在同一个都市区而缺乏地理多元化。另外，一个地区的住房价格经常和本地劳动力收入水平相关，住房价格风险会放大劳动力市场风险。储蓄者以房养老看起来并不是很安全的策略。

中国的普通百姓缺乏其他具有合理的风险调整收益率的投资产品，为此大量投资住房作为退休储蓄的主要形式。房地产升温阶段极高的收益率也激发了这一做法。在理想情况下，投资者应该拥有房地产以外多种养老投资选择。这是金融部门改革迫切需要解决的问题。

（本文节译自：Edward Glaeser, Rebecca Chiu, Zhi Liu, and Bertrand Renaud (2019). “Chapter 16：A roadmap for housing policy: lessons of international experience” , in Rebecca Chiu, Zhi Liu, and Bertrand Renaud (ed.) International Housing Market Experience and Implications for China. London and New York: Routledge. 译者：毛熙彦、刘志）