房地产税是世界各国普遍设置的地方税种，为地方政府提供了一个稳定、可持续、可预期、具有一定自主性的税收收入，在地方财政、房地产增值收益分配、住房市场运行等方面具有独特的功能。一个良好的房地产税制应当具备地方自主、税基广泛、减免有针对性、税基定期更新、税制透明和征管便捷五个特点。房地产税不仅适用于土地私有制的国家，同样适用于土地公有制的国家和地区。房地产税与土地出让金是两类不同功能的政府收入。二者有一定关联，但不冲突。以中国香港特别行政区为例，其土地出让金、差饷（房地产税）和年地租三种政府收入并存，且互相协调，都是政府部门稳定的财政收入来源。
房地产税是对房地产保有环节征收的税种，往往以房地产市场评估价值为税基，对房地产所有者或使用者按年度征收的地方政府税收。不同国家和地区对房地产税有不同的称呼，比如美国的财产税（property tax）、英国的议会税（council tax）、香港地区的差饷等。根据学者统计，全世界约有187个国家和地区征收保有环节房地产税。房地产税在世界上不仅常见，而且历史悠久。世界上有些国家实行房地产税长达数百年。对于我国而言，房地产税并不是“舶来品”。中国古代的房地产税横贯周代至明清。例如唐代的“间架税”，宋代的“屋税”，清代的“架房税”“房捐”等，都是对住房保有征收的房地产税。我国房地产税改革自2003年提出一直备受各界关注。2021年10月23日，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税试点工作。这一举措将对房地产税立法和改革进程发挥重要推动作用。在探讨我国房地产税改革的同时，深入了解房地产税国际经验，学习各国先进做法，避免失败的教训，这对于我国房地产税改革的顺利推进是非常重要的。本文将从国际经验角度对房地产税做一个系统和全面的介绍，目的在于普及房地产税相关知识，加深各方对房地产税的认识，为下一步的试点工作提供国际经验的参考。
一、房地产税的功能
房地产税可以为地方政府提供一个稳定的、可持续的自有财政收入来源。房地产税的收入稳定性较高，非常适宜为市县一级日常性基本公共服务提供资金。同时，地方政府由于更加贴近居民，从而能够更有效地获取基本民生性公共服务的需求。因此，通过房地产税，地方政府将税收收入与当地公共服务有效地对应起来，提高公共财政支出的效率。
房地产税是土地增值归公的重要工具之一，有利于实现公共财政的公平性。房地产价值不仅得益于私人投资，也得益于公共服务的投入。例如，地铁建设、重点学校等公共基础设施和服务能提升周围的地价和房价。这部分土地增值并不是来自于房地产所有者的个人努力。而且如果没有房地产税，拥有住房的家庭能够从城市公共服务中不断获得资产增值收益，这对于无房家庭是不公平的。因此应当通过一定的政策实现土地增值归公，从而体现公共财政的公平性。房地产税是土地增值归公的重要方式之一，配合房地产交易环节的所得税和增值税等对资本利得的课税，能够更好地实现政府对于公共服务带来的土地增值的回收。不仅如此，通过房地产税实现土地增值归公将有助于建立起一个“房地产税收——公共服务水平提升——房地产价值增加——房地产税收增加”的良性循环，促进城市整体发展的可持续。
房地产税作为直接税的重要组成部分，能够发挥对家庭财产（资产）的再分配作用。作为市县一级地方政府税收，房地产税是地方公共服务成本在居民之间的一种分摊机制，分摊的方法是按照房地产的市场评估价值。从全球经验来看，家庭收入越高，住房财产的占比越高。因此，房地产税具有一定的累进性，即收入越高的家庭，支付的房地产税在其收入或财产中的占比越高，换句话说，高收入家庭承担更多的地方公共服务成本。
房地产税是房地产市场稳定运行的基础性制度，有助于促进住房市场稳定，提高土地资源利用效率。房地产税作为保有环节的税收，会增加持有住房的成本，有助于促进住房的理性消费和投资，是促进房地产市场健康、平稳、可持续发展的基础性制度。房地产税不仅能够促进住房的高效利用，也能够提高土地和空间的利用效率。尽管房地产税对于房地产市场稳定有积极作用，但是应当明确的是，房地产税的主要功能不在于调节住房价格。从国际经验看，仅有日本和韩国两个国家使用保有环节房地产税调节住房价格，但均没有取得理想的效果。
综上所述，房地产税是一个健康的公共财政体系的重要组成部分。对于地方财政而言，房地产税更为重要。我们对于房地产税功能的理解不应仅仅停留在筹集收入层面，而是应当关注房地产税在土地增值归公、存量财富分配、稳定住房市场以及提高土地利用效率等方面的独特和不可替代的作用。
二、世界各国房地产税基本情况和发展趋势
（一）房地产税在税收中的重要性
总体而言，一个国家或地区房地产税收占GDP的比重与这个国家或地区的经济发展程度密切相关。人均GDP水平越高，房地产税占GDP的比重相应也越高（见图1）。原因如下：一是发达国家城市化水平较高，城市基础设施更加完善，房地产的市场价值也较高；二是发达国家的产权体系更加完善，房地产信息更加完备和透明，有利于房地产价值和纳税责任的认定；三是发达国家政府税收征管能力较高。
从房地产税占税收收入的比重来看，以经济合作与发展组织（以下简称经合组织OECD）国家为例，保有环节房地产税占税收收入的比重大体维持在2.5%至4%的区间内（见图2）。特别是2009年金融危机之后，经济下滑导致所得和消费相关税收占比有较大幅度下降。相比之下，房地产税在税收收入的占比却有所提高。这也说明了房地产税对税收收入整体稳定性的促进作用。
图3是经合组织国家地方政府保有环节房地产税占地方政府税收的比重。2018年，经合组织国家房地产税占地方政府税收比重平均为40.6%。从国别来看，房地产税占地方政府税收比重的差异还是比较大的。占比最高的为澳大利亚，为100%，即地方政府的全部税收均来自房地产税；占比最低的为瑞典，房地产税仅占地方政府税收的2.4%。房地产税占地方政府税收比重与各国房地产税总规模相关，也与各国政府间职责和收入划分的制度背景密切相关。
（二）各国房地产税发展趋势
房地产税在地方政府财政可持续方面发挥重要作用。房地产税在各国主要作为市（县）级税收。一些国家通过授权市（县）政府一定程度的房地产税率选择权或制定权，来增强地方政府财政的可持续性和灵活性。近年来，一些国家地方政府还通过税收增额融资（TIF）的方式，将一定区域和时期内的房地产税增额用于偿还同区域内特定公共基础设施或城市更新投资带来的债务，使房地产税在地方政府财政中发挥更大的作用。
按市场价值计税的做法被越来越多的国家采用。按价值计税更符合纳税能力原则和受益原则，能够更好地体现税收与公共服务的对应性。这一模式正在被越来越多的国家所使用。
批量评估技术被广泛采用。批量评估方法将统计模型引入房地产价值评估，可以实现快速、大批量的计税价值评估。随着计算机、地理信息、遥感、航拍、大数据等技术的发展，批量评估的效率和准确性都在不断提高，成本不断降低。越来越多的国家使用批量评估技术进行房地产税评估。
征管水平不断提高。技术的发展带来了房地产税征管效率的提高，包括评估与征税数据的种类与准确性不断提高，缴费方式、计税价值评估结果的公布方式，以及纳税通知单发放渠道的日益多元化，极大提高了征管效率和效果。
（三）各国房地产税面临的共同挑战
一些国家房地产税减免措施过于复杂，造成税制不公平。对于地方政府而言，减免政策的出台比较容易，也容易获得纳税人支持。但如果减免政策没有退出机制，或形成制度化，在经济环境、居民收入不断变化的背景下，出台时是合理的减免政策也会成为当前税制不公平的原因。国际上减免政策或限制措施中有些是好的做法，可以有针对性地降低部分人群的税负。但从各国整体的实践经验来看，房地产税减免措施实施的效果不佳，破坏了税制的公平，增加税制的复杂程度，减少地方政府税收。因此，如何在有针对性地降低税负的同时，维持税制的公平和有效性，是摆在各国政府面前的重要挑战。
计税价值与市场价值的差异较大，税基更新难度较高。一些国家和地区，其房地产税计税价值与市场价值差异较大。主要原因有：法律规定的税基更新周期没有得到执行；法律中设置了对税基增长的限制；法律规定房地产税评估采用的价值定义及方法与市场价值评估不同。计税价值与市场价值的脱节会造成实际税负的不公平，突出表现在相似房地产的实际税负不同以及高价值房地产反而实际税负比较低。近年来，一些国家开始推进计税依据的更新以及房地产评估制度的改革，但也遇到政治上或技术上的挑战。
（四）良好的房地产税制应具备的特点
根据国际经验分析，一个良好的房地产税制往往具有如下特点：
