作者：José A. Gómez-Ibáñez，刘志
基础设施建设和维护需要数额巨大、长期持续且地点固定的投资，这导致市场上成本最低的提供方式是由一家公司去建设、经营和维护。但这样的市场缺乏竞争，这种现象在经济学中称为自然垄断。在缺乏竞争的情况下如何保护消费者权益呢？这是基础设施经济学中一个热议的话题，林肯土地政策研究院出版的《基础设施经济和政策：国际视角》一书总结了这个领域的学术观点。
私有化（privatization）
在十九世纪，几乎所有现代基础设施——包括运河、铁路、蒸汽轮船航运、电力、有轨电车和地铁、电报和电话系统、以及城市供水——均由私有公司建设并运营。在十九世纪到二十世纪之交，上述基础设施中的大多数开始由国家或者市政接管，而一些发展中国家直到二十世纪60和70年代宣布独立之后才对基础设施进行国有化和市政化。
成立伊始，这些新的国有公司绩效还过得去，然而随后出现效率下滑，引发消费者对价格高昂和服务质量低下的抱怨。与此同时，政府也开始担心如何负担国有企业的巨额债务。这些问题在上世纪90年代和本世纪初引发了一轮的私有化改革。这轮私有化后来被打上公私合作（PPP）的标签，用意在于强调人们希望通过改革引入合作机制。这轮改革也强调如何设定投资和消费双方都可以接受的公平价格。
布鲁塞尔自由大学教授Antonio Estache在本书第11章中总结了私有化改革经验。他的结论却让私有化的批评者和支持者都大失所望。按他的估算，典型的PPP项目资金中，私有资金仅占17%。这些项目大部分的资金仍然来自政府债券和贷款、或者国际金融机构的赠款和贷款。分部门看，私有化参与较多的部门是港口和发电，而参与程度相对较低的是电网、道路、供水和排污。
私有化对基础设施业绩有什么影响呢？Estache的研究结论尤其令人不安。对贫困人口而言，仅仅依靠所有制调整并不能大幅改善基础设施的可及性和可负担程度。私有制可能会有助于降低服务成本，但当采用了“简便易行”方法提高劳动生产率之后，服务成本就难以再下降了。Estache认为这种令人失望的现象应该归咎于一些深层治理顽疾，如腐败、缺乏技术技能、没有为监管工作提供足够的资源，以及在上述问题发生时缺少相应的问责等等。
管制（regulation）
在上世纪上半叶，正是由于公众对自然垄断的争议，推动了私有基础设施公司的国有化。因此，不难理解，人们花费大力气对基础设施的公私合作模式设计了各种各样让消费和投资双方都可以接受的公平定价机制。这些机制中最受欢迎的是通过竞标，在固定的期限内（10年或30年）授予基础设施的建设和运营合同。但是，这种方法若要发挥作用，则合同必须相对完善，即该合同要预测到未来会出现的重要变故并提供妥善可行的应对方案。如果合同不完整，通常需要对合同重新谈判，其过程往往充斥各种政治争论。此外，由于基础设施投资通常需要授予长期合同，随着合同实施不断推进，合同不完整的风险也会大幅增加。
在第12章中，新加坡管理大学教授Sock Yong Phang通过案例研究，探讨了两个与竞争合约不同的做法：服务成本管制和价格上限管制。服务成本管制允许受监管公司收取足以覆盖其服务成本的价格；而价格上限管制规定了在特定时限内（通常为5年）价格上浮的最大幅度，但是在实际价格上浮程度小于上限时，公司可以保留差价作为利润。
Phang认为这两种管制方法的选择取决于监管者的优先事项和目标。如果监管者关注公司的财务健康，尤其是其筹集资金的能力，则会使用服务成本管制。如果监管者希望公司不断提高技术效率和创新，则会使用价格上限管制。其他可能的目标包括改善基础设施对贫困人口的可及性和可负担程度，或者预防垄断优势的滥用。
英国水务行业私有化之后，其最初二十年的监管工作由Ian Byatt爵士负责。作为价格上限管制的先行者，他在本书第13章中描述了自己任职期间遇到的种种困难和收获的经验。他重点探讨了两个话题：首先，对监管者来说，保持政治敏感和积极主动是很重要的；第二，除了定期设定价格上限外，监管者还需做出其他诸多关键的决定，包括公司的资金结构、服务质量、附属业务的开展、以及对大型独立设施采取竞争合约的可能等。Phang的案例研究和Byatt任期内的经历均显示监管者面临的各种压力变得越来越多、且难以抵挡、甚至有可能导致监管偏离初衷。
国有企业
在上世纪50年代和60年代的后殖民时期，很多发展中国家认为国有企业是经济发展的关键。即使社会各界广泛认定国家发展需要大量的投资，私有部门主要由小型的贸易商和企业构成，它们既没有资源也没有意愿参与其中。然而国有企业的糟糕表现打击了公众的信心，此后的70年代和80年代许多国家对国有企业进行改革，很多国有企业在上世纪90年代和本世纪初完成了私有化。但是在基础设施部门，国有企业仍然不失为一类重要的参与者，这一现象在中国和印度尤为明显。
Agarwal曾经在印度政府、世界银行和世界资源研究所任职，负责交通和能源政策工作。Rohit Chandra是印度理工学院德里分校的助理教授。两人在本书的第14章中探讨了国有企业不断演变的角色。他们描述了全球国有企业的概况，并且对比了国有企业和私营企业的绩效表现。尽管国有企业的效率更低，但是它们依然有存在的必要。例如，仅仅依靠市场无法提供地方路网等公共品。国有企业的角色在过去十年中出现了许多变化，通过创新的组织形式、财务管理、公私合作、以及让私企承包等方法，国有企业的作用越发多样化。
基础设施需要数额巨大、长期持续且地点固定的投资，由此引发竞争有限问题，但至今依然没有出现一个完全有效的解决方法。私营的基础设施在很多发达国家中是常见的，私营企业在电信和发电部门尤为活跃。但是，国有企业依然重要；在中国和印度这两个人口最为稠密的国家，国有企业仍然主导基础设施部门。各国下大力气整改管制体系，以取代通过竞标授予长期合同的一般做法，至今颇有成效，尤其是在价格上限管制上取得长足的进步，但每种管制方式仍然有利有弊。
作者简介
José A. Gómez-Ibáñez是哈佛大学城市规划和公共政策的Derek C. Bok荣誉教授。刘志是林肯土地政策研究院的高级研究员和中国项目负责人。他们是《基础设施经济和政策：国际视角》的编辑。
英文原文链接：
https://www.lincolninst.edu/publications/articles/2022-06-who-should-provide-infrastructure-regulation-privitization-state-owned-enterprises
