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感谢中国城市百人论坛的邀请。最近这一轮政府较大规模的宏观宽松，又带来了一些城市房价的快速上涨与住房调控。如果珠三角、长三角这样的人口流入地城市不能通过有效地把区位良好的土地供应出来，那么就相当于浪费了宏观宽松的环境。

以珠三角为例，现在珠三角许多城市的房价，让这些地方的很多城中村、老旧小区改造早就有了拆除重建的价值。所以这一轮宏观宽松是很多城市进行城中村、城边村、老旧小区改造拆除重建式更新最好的机会。一旦顺利实现拆除重建式更新，不仅城市面貌会显著改善，更新地段原业主的资产价值与居住条件得到实质性提升，地方财政收入也能有效增加，并为提升城市基础设施与公共服务水平提供扎实的财政基础，开发商在得到丰厚开发利润的同时，也会同时有效地增加城市住房、产业用地与用房供应，实现产城融合，显然是一个可持续的多赢局面。

但上述多赢的局面在现有珠三角城市更新实践中却往往难以实现。无论是三旧改造还是城市更新，很多旧改项目都出现了非常严重的博弈困局与时间陷阱。这里的所谓博弈困局，就是业主（村民、居民和集体物业持有者等）、开发企业和政府在项目推进过程中三方博弈往往难以实现合作均衡，尤其是钉子户导致拆迁缓慢，政府审批程序耗时过长，就必然会带来城市更新的时间陷阱。很多更新项目耗时很长却看不见项目完成的终点。一个项目耗时五六年很正常，有的项目甚至十年也无实质性进展。

本来是一个多赢局面，为什么出现了开发商、业主和政府三输？关键是现有的拆迁谈判博弈机制存在重大缺陷，导致更新博弈中的各方利益难以兼容，加上现有城市更新流程又过度复杂化而耗时过长，结果是现有更新中的博弈困局不仅无法得到有效缓解，反而是相互强化，最终带来城市更新进度缓慢，效率低下。

如何解决城市更新速度缓慢的困局，我们这里提出未来需要通过两个竞争加一个腾挪的策略。其中第一个竞争，是指作为土地潜在供给方，各个更新片区为加入年度更新计划，就拆赔标准支持比例高低而展开的片区间竞争；第二个竞争是在第一个竞争完成并选择出进入年度更新计划的片区后，让各个开发商作为片区更新的潜在土地需求方为取得更新项目而就更新方案、缴纳地价及配套招商目标而展开的竞争。一个腾挪则是指在取得大部分相关业主支持的基础上，充分利用与更新地段连片的一般农田、或更新地段附近的集体产业用地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块，先行推动（全部或部分的）融资开发及安置物业建设，尽可能降低少数钉子户干扰整体更新进程的可能性，再通过政府、开发商与支持更新的其他业主协力，用胡萝卜与大棒集中处理少数钉子户，最终实现片区的全面改造。

具体而言，强化土地在供求两个方面竞争的思路如下：

首先，是制定一个全区相对统一的市场化拆补标准，包括集体物业与个人物业的拆补标准，然后在每个潜在片区进行第一轮业主表决，根据表决结果对政策覆盖范围内的所有片区进行支持度排序，排序最高的几个片区列入下一年度政府更新计划，并直接给予相关规划、基础设施建设以及公共服务配套的政策支持。

上述跨片区排序工作，一旦开始运作，原则上每年都会进行，包括对潜在的更新片区进行重新确定，以及对其支持度进行重新排序，不断滚动确定并进行排序的机制将全面激发政策覆盖区范围内各潜在可更新片区之间的竞争意识与所有业主的紧迫感，也同时防止了更新速度过快，导致房地产市场难以消化的情况。

其次，对通过第一轮片区间竞争后列入年度更新计划的片区，选择相关工作方（如第三方工作小组或前期服务商）一次性完成片区现有个人与集体物业的测量，并提请规划单位以及多个潜在开发商提供竞争性的片区策划与单元规划方案，然后相关工作方基于与政府与业主（村民、村集体）的充分沟通确定一个优化方案。在此基础上，对片区策划与单元规划方案，以及个人与集体物业的具体拆补方案进行第二次业主表决，迅速取得大部分业主的支持，同时锁定剩余的少数钉子户。

第三，通过政府招标引入合作开发商来推动旧改，依据开发商可缴纳地价、可缴纳公配用地、可招商企业等因素综合确定最后的旧改中标方并全面实施更新。

这一阶段，政府启动招标引入旧改项目的合作开发商。招标时政府可以与潜在的多个开发商直接沟通关于更新片区所有已同意业主及少数剩余钉子户的相关信息。各开发商在对这些信息进行全面评估后，参加政府主导的竞争性谈判。开发商向政府提出可缴纳地价、可贡献公配土地、配套招商引资条件，以及其他愿意履行的义务。政府则以各开发商通过竞争性谈判所提出的条件为依据，选择最后中标的开发商。由于此时政府与各开发商都已经了解了钉子户及其分布信息，因此各方对更新项目的执行风险有多高，处理钉子户的大致成本，以及少数原来同意、后面可能反悔的业主大概有多少等各种问题就有了更为对称的信息。因此，政府在与开发商的竞争性谈判中就掌握了更多的主导权。

依目标不同，政府可以考虑在如下两种招标模式择一实施，也可以组合实施：

第一种是单纯的居改居更新模式。在这个模式下，政府在改造中不过多考虑引入产业，而主要考虑出让金收入与公益用地贡献。第二种是招商引资与旧居住区改造的协同更新模式。在这个模式中，除完成片区的居改居更新外，政府还有引入可为本地未来带来税收、就业的高端制造业、服务业产业的目标。事实上，很多地方，尤其是产业欠发达或者有强烈产业升级需求的城市政府，对获得即期更高的土地出让金有一定需要，但更有提升本地产业结构、夯实城市长远发展基础的需要。在这种情况下，如果能推动城市更新中产业升级与旧居住区（老旧小区与城中村）的同步改造并实现相互助力，就可以有力地推动产城融合，促进城市经济、社会、环境的可持续发展。

前述在土地供应方（更新片区）之间以及土地需求方之间展开竞争的模式，在很大程度上缓解了钉子户频繁出现、政府与其他业主缺乏激励配合开发商拆迁、更新陷入博弈困局与时间陷阱的问题。

通过第一步支持度排序竞争列入年度更新计划的片区，本身就是对现有拆补标准有最高支持度的片区，所以钉子户数目最少，而相对统一的拆补标准也有效稳定了村民的预期，避免了拆赔标准水涨创高、越往后拆迁越难的不利局面。特别是一旦通过土地供应方有效竞争选出年度计划将覆盖的更新片区之后， 再在土地需求方（开发商）之间展开就地价、公配用地贡献以及招商引资条件的竞争，又将大大有助于政府实现更高的即期土地出让金收入、公共配套以及产业发展目标。

在实际的更新操作中，光有上述两个竞争还是不够的，因为即使采取供地方之间年度竞争纳入更新计划的方法能减少钉子户出现的概率，也未必能够完全消除剩余的少数钉子户对整个融资开发与复建安置的负面影响，因为极少数钉子户也完全可能导致谈判时间过度拉长，更新项目的实施难以启动，或启动后难以全面完成。那么，如何更为有效地破解这个问题？

我们认为，地方政府应该有意识地在更新片区内、或更新片区附近寻找相应的腾挪空间，通过规划调整等多种灵活手段来更为有效地消除少数钉子户对更新项目启动及完成的负面影响，与此同时依据更新项目用地条件设计更为具有针对性的招商引资方案。只有充分利用腾挪空间，同时推动土地供给与需求两个方向的竞争才能全面发挥作用，利用旧改推动招商引资的效果也才能真正体现。

举一个例子，比如某旧村中现有1000亩建设用地，现在假定其中500亩为连片的宅基地，另外500亩为相对连片的村集体物业用地。传统旧改的操作模式是在这1000亩建设用地上做文章。一般而言，由于不涉及个体村民宅基地拆迁，只要开发商愿意支付合理的相关过渡期费用，就可以取得村集体与大部分村民的同意对其中500亩的集体产业用地进行拆迁。但绝大部分情况下，这个片区的安置与开发用地肯定要超过500亩，所以光进行集体产业用地的拆迁不足以完成任务，这就意味着开发商必须取得绝大部分村民对其个人宅基地拆迁的支持，才能顺利启动更新工作，而一旦出现少数钉子户且比较分散的情况，更新工作就可能遭遇重大挑战。

但如果该村还有一定数量的一般农田（非基本农田）400亩， 那么只要在（区位条件）条件合适的情况下，就完全有可能利用这部分一般农田，加上前述500亩相对连片的集体产业用地同时进行融资开发和安置物业建设。只要通过事前谈判取得绝大部分村民对个人与集体物业拆迁补偿方案的支持，那么就可先征用这部分一般农田（征地中将不仅向村民支付征地费用，还会同时给予村民相应的留用地指标，或者直接将这部分指标折算为改造后的集体物业面积或现金），同时对集体产业用地进行拆迁，然后在这900亩的空地上同时进行融资地块开发与安置物业建设。待安置物业建设完成后，宅基地上的业主就可以直接迁入安置物业，政府再将腾出的宅基地复垦成为农地。

上述腾挪本质上是一个建设用地增减挂钩的操作，不仅有政策依据，而且各地早就有比较成熟的实践经验，但珠三角各地在三旧改造中却并没有去充分有效地利用增减挂钩这个政策来解决拆迁谈判的难题。而一旦政府有意识地区利用增减挂钩，就将非常有效地破解那些有一般农田的片区在城市更新中所遇到的拆迁谈判难题，大幅加速更新。

上述增减挂的操作案例虽然是一个理想案例，但其思路完全可以推广到其他用地条件不那么理想的更新操作中。比如，一些更新片区附近并没有一般农田，但片区内或片区附近有相当数量的集体产业乃至国有产业用地。那么只要能够与相关用地业主谈判后达成合理的利益分配条件，就可以将这些额外的土地利用起来作为腾挪空间并进行先期的融资开发与复建物业建设，最后再对拆迁最后取得的居住用地进行开发，可以在其中的部分或全部土地上进行产业开发。通过这样的操作，政府也将获得类似利用增减挂钩实现腾挪的更新模式的大部分好处。

特别需要指出的一点，是很多城市在城市更新中强调要保产业，但现在所使用的主要手段仍然是机械地保留现有产业用地的空间并给予优惠地价，但此类保用地空间及优惠地价的做法，却未必能真正实现保产业的目标。相反，恰恰是通过“两个竞争加一个腾挪”的操作，大幅度降低旧居住区的改造成本，就可以创造出因模式创新而获得的额外收益，然后再通过开发商以优惠住房条件等多种方式去吸引有实力的产业。实际上，那些可以为地方带来长远发展的产业、以及城市发展所需要的优质教育与医疗资源，其本身发展所需要的用地条件在任何城市都比较容易得到满足。但如果地方政府能够通过旧改模式创新利用开发商去提供额外的优惠住房条件，城市招商的吸引力将大幅增加。也正是从这个意义上讲，未来基于旧改项目通过开发商向招商对象提供优惠乃至免费的产权住房将可能成为一个城市能否吸引高端产业及相关人才的关键手段。