鉴于基础设施投资的高昂成本，选择合适的项目非常重要。林肯土地政策研究院出版的《基础设施经济和政策：国际视角》一书中有三章介绍了各国政府和国际金融机构是如何应用成本效益分析（cost-benefit analysis）方法进行基础设施投资项目评估的，以及投资决策如何受到偏差（biases）和政治（politics）的影响。
成本效益分析方法的发展
美国交通运输部沃尔普国家运输系统中心首席经济学家Don Pickrell在经济评估一章中介绍了成本效益分析方法的演变和面临的挑战。19世纪中叶，法国工程师Jules Dupuit首先提出了成本效益分析方法，主要关注点在于如何决定新的基础设施（如桥梁）投资是否值得。他认为，应该考察桥梁直接用户的效益（如在时间、劳动力、燃料和其他方面的节省）是否超过了桥梁的建造和维护成本。
长期以来，有些学者批评这种对直接用户效益的关注忽视了基础设施更广泛的经济影响（wider economic impacts）。他们认为，直接用户节省的时间和获得的其他效益可能会传递给下游企业，使它们能够进一步提高生产率，忽视这些影响将低估项目给整个社会带来的好处。有的研究人员试图通过构建整个经济体的数学模型来衡量这些更广泛的经济影响，其中包括估算基础设施效率的变化对其他经济部门生产率的影响。这种通过搭建模型来估算项目的直接影响和更广泛的经济影响的方法直到十年前还没有得到研究人员和政府的青睐。Pickrell推测，因为需要估算或假设很多参数，这些经济模型难以得到推广，也不太适用于政府官僚机构对多个单项基础设施项目的选择，而更适用于评估整体经济改革的成效。
对这种方法持怀疑态度的人认为，更广泛的经济影响往往不是全新和额外的影响，而是直接影响从直接用户向其他方转移之后的结果。例如，一座新桥梁的开通往往会刺激房地产价值的上涨以及附近新住宅或其他开发项目的建设。土地价值和住房的增加，主要是因为桥梁减少了出行时间。如果将房地产增值或新增住宅与直接用户节省的出行时间一起计算为效益，相当于将同一效益计算了两次。
在实践中形成了一种共识，即，如果更广泛的经济影响有助于纠正受项目影响的下游市场的低效，则可以将其包括在项目效益之内，这不算是重复计算。例如，项目给第三方带来的环境成本和效益、城市群发展导致生产率的普遍提高、或者垄断企业解体导致竞争加剧从而引起的价格下降。
成本效益分析已成为各国政府和国际金融机构评估重大公共基础设施项目普遍使用的工具，其发展令人瞩目。这种分析方法之所以受到各方推崇，很大程度上是因为它在过去一个世纪不断得到改进。尽管成本效益分析很有价值，却很少有学者对其在政府实际项目选择中发挥的影响进行研究。有限的研究结果并不令人乐观：排名最高的项目很少被选中。然而，成本效益分析的捍卫者认为，这种方法的真正优势不在于评比出最佳项目和次优项目，而是从候选项目中剔除一些最差的项目。
乐观偏差
成本效益分析并不完美。牛津大学的Bent Flyvbjerg教授和合作者Dick Bester在第7章中大量的统计证据表明，在成本效益分析的应用中，成本往往被严重低估，而效益却被严重高估。他们收集的数据令人赞叹，包括1927年至2011年间投入使用的2062个基础设施项目，代表着104个发达国家和发展中国家的6种投资类型。
预测误差通常被归咎于项目设计或环境近期发生的变化，如项目范围或复杂性的意外增加、高于预期的通货膨胀、低于预期的竞争以及各种类似因素。但Flyvbjerg和Bester认为，误差的根本原因是众所周知的行为局限性，尤其是乐观偏差和过度自信偏差。这一观察结果暗示改进预测是困难的，因为这些问题在人类本性中根深蒂固。Flyvbjerg和Bester提出了改革成本效益分析的具体建议，例如，有意识地去偏差和在预测准确性方面给予项目评估专家一定的经济奖惩。
基础设施投资过多或不足背后的政治原因
在第8章中，哈佛大学肯尼迪学院的John Donahue运用公共选择经济学理论，阐述了导致基础设施公共支出过多或不足的政治因素。公共选择经济学认为，在一个由各种投票规则统治的民主社会中，个人可以理性追求自身利益。因此自然而然地，要想回答公共选择过程是否会导致基础设施支出过度或不足，答案就取决于选民的知情程度和投票规则。例如，著名的公共选择学者Anthony Downs认为，支出低于最优水平主要是因为选民对效益的低估程度往往大于对成本的低估。另一位学者Mancur Olson认为，公共产品支出由民众的政治联盟推动，当联盟规模较小或能够设计出给予新加入成员的好处时（如美国汽车协会提供的路边援助），这样的联盟往往最为有效。Gordon Tullock通过严谨的推理告诉我们，在决定是否资助类似项目的多数投票中，每个项目的支持者都有与其他项目的支持者达成交换的动机，通过“相互投赞成票”（log rolling）的做法，会导致基础设施支出过度的现象。
这三章向读者介绍了成本效益分析方法的优缺点、人性驱动的乐观偏差的存在、以及公共选择过程如何影响公共基础设施的支出。更多地认识这些因素有助于提高公共基础设施的投资决策水平。
原文链接
https://www.lincolninst.edu/publications/articles/2022-08-infrastructure-investment-appraisal-biases-politics
作者简介
José A. Gómez-Ibáñez是哈佛大学城市规划和公共政策的Derek C. Bok名誉教授。刘志是林肯土地政策研究院的高级研究员和中国项目负责人。他们是《基础设施经济和政策：国际视角》一书的编辑。
