以下文章来源于中国城市规划，作者辛勤的
导读：作为2022/2023中国城市规划年会的重要活动之一，由北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心承办的“中国城市规划中的财政问题”学术对话于2023年9月25日上午在武汉成功召开。
2023年9月25日上午，2022/2023中国城市规划年会学术对话之“中国城市规划中的财政问题”在武汉国际博览中心召开。本次对话由北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心承办，中心主任刘志和中国城市规划学会理事、城市设计分会副主任委员、华南理工大学建筑学院副院长王世福教授担任共同主持人。本次对话邀请了八位规划与财政领域的专家学者，围绕中国城市规划中的财政问题展开了深入的讨论。近300位参会人员到场听会，座无虚席，交流热烈。
城市财政与城市规划密切相关，城市规划的实施、城市更新行动和城市基础设施建设都离不开城市财政的支持。城市规划师不仅要能勾画远景，也要能算大账。然而，在我国的城市规划过程中缺乏与城市财政的有效衔接，导致规划格局过大、土地浪费、资金不足和城市公共财政难以持续等问题。因此，亟需在理论和实践层面上探索我国城市规划与财政协同的制度安排和政策体系，以提升城市规划的专业水平，满足城市高质量发展的要求。
上半场主持人：刘志
北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任
在对话的上半场中，专家们探讨了我国城市规划工作长期缺乏对城市财政的考量对城市规划实施和城市发展带来的后果，以及规划师在勾画愿景时算大账的必要性。刘志主任在引导发言中指出，在他多年前与地方政府的工作交流中，发现规划和财政部门在基建项目投资上缺乏有效的沟通，同时我国财政预算编制周期过短，难以有效与城市规划衔接。近年，我国地方财政改革中已推行三年的中期财政规划。我们可以探讨能否实现五年的财政规划与五年的建设规划的衔接。刘志主任强调，规划师在勾画愿景时需要考虑财政约束，以确保城市的稳定发展。
下半场主持人：王世福
学会理事、城市设计分会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长、教授
在对话的下半场中，各位专家就加强规划与财政的衔接和协同所需解决的问题和采取的行动发表了各自的观点。王世福院长在引导发言中强调了城市财政问题对未来规划师执业能力与学科发展的重要性。面对系统性的财务困境或危机，规划部门可以做出怎样的贡献，规划研究可以提供怎样的支撑，也是下半场需要探讨的问题。规划部门除了要有以往常规的贡献，还应该设定一个公平、精明、有效的财务目标，并重视公共部门与市场部门的角色及其对社会发展的责任。在规划过程中，规划师应该学习、融合财务专家的知识，通过更加科学的规划，更加务实地为城市高质量发展做出贡献。
张勤
学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，杭州市规划和自然资源局原副局长
张勤局长首先指出财政问题是规划中一个非常重要的基本问题，是规划公共政策属性的重要体现。我国的运行体制和管理体制导致了城市规划中忽视对财政问题的深入分析和研究。我们不能单纯从市场角度关注项目的资金平衡。她以新区开发为例，指出规划师在考虑财务问题时不能仅仅从项目和资产负债表的角度出发，而是应从城市整体面的角度出发，从财政角度做出长远的谋划，同时关注宏观和微观因素，以维系支撑城市长远发展的持续运营，更好地发挥城市规划的工作效用。
解决规划与财政的衔接与协同问题需要通过加强城市规划相关财政问题的教育，填补盲区和空白。城市财政不仅仅是一个财务问题，还关系到资源统筹的公平与效率问题、城市的可持续发展能力问题以及如何协调城市内外各主体共同推动城市各项事业发展的问题。这种协同既在微观层面，也在宏观层面，既有短期考虑，也有长期考量。未来的城市规划需要为运营商提供方案，要考虑如何确保现金流以保障项目的持续运营。因此，从长远看，要把财政问题系统性地纳入规划教育，增强决策者和从业者的财政意识和能力；当前，相关院校、研究机构应抓紧开展这方面的专业培训。最后，张勤局长认为要善用公共财政理论创新政策工具，推动规划转型和提能，更好地服务人民城市高质量发展。
赵志荣
浙江大学公共管理学院院长、教授
赵志荣院长认为财政是公共管理的领域，城市财政是以财政为切入点来探讨城市的发展、建设和治理问题。由于中国独特的土地管理制度和城市大规模的发展，过去的城市规划忽略了财政问题，因此在城市规划中考虑财政问题变得前所未有地迫切。 规划师应从三个层面思考城市财政：第一个是作为城市运营保障的城市财政；第二个是面向发展和建设的城市财政；第三个是作为公共治理工具的城市财政。此外，城市规划师在考虑城市财政时，应对城市财政健康进行全面评估，更主动地应用各种财政和投融资工具推动公共治理，并统筹项目层面、城市财政层面和经济层面的三本账。
地方政府需要进行治理变革，以建立可持续的地方财源，从依赖土地收入转向税费收入。同时，地方政府应建立起自主负责的地方预算和投融资的决算机制。另外，规划师应增强公共管理和公共财政等社会科学方面的培训，利用专业知识带动大家促进共同目标的实现。规划与财政的协调问题在中国最为突出的，研究这些问题的空间非常广阔。最后，赵院长认为城市财政本应成为规划的核心领域，加强两者之间的联系是解决地方财政困难的良机。
何杨
中央财经大学财政税务学院副院长、教授
何杨教授指出，在当前宏观税负稳定和优化税制的背景下，税收收入增长的压力增加，而规划项目中可以利用财政资金撬动的市场资金也在大幅减少。在双重压力下，规划和财政两者更加意识到彼此的重要性，因此算大账是非常有意义的。然而，算大账也面临困难。无论是在全国还是地方层面，与城市建设相关的财政资金分散在不同科目中，导致统筹和算账变得困难。因此，规划界和财政界需要相互加强对彼此的了解，相互促进，通过财政支持发展规划来推动经济的可持续发展，从而培育税源。规划和财政双方都认识到了算账的重要性和难度，未来彼此之间的协同和支持将变得更加重要。
从财政的角度来增强与规划的协调体现在两个方面：首先，在预算体制改革中进一步加强中期财政规划，对各类合规确定的中长期支出事项根据项目预算管理要求在全生命周期内纳入中期财政规划；其次，在满足城市发展需求的前提下，建立一个可持续的债务融资机制。最后，何杨教授表达了对实现可持续规划和加强财政与规划联系的愿望。
杨家文
北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院教授
杨家文教授认为，在人口红利、全球化的外部环境以及我国特殊的地方土地制度的影响下，城市政府在城市化的早期阶段，拥有良好的土地融资能力，为城市建设提供了相对宽松的财政环境，这也为规划师和地方决策者提供了广阔的发挥空间。然而，在规划和项目实施之前未能好好算账的问题，在近年来开始显现，一些三四线城市出现了大量闲置的工业园区和住宅。算好账是解决这些问题的起点。但是决策者需要考虑的账可能有很多本，项目和规划的账往往容易让步于经济的账和政治的账；长期的账可能让步于短期的账。因此，适当的决策程序非常关键，它能够使关键的账发挥应有的重要作用，也能激励规划师算好这本大账。
他认为城市规划的教育要注入更多城市财政和公共财政相关的内容，规划专业的院系除了开设公共财政相关的课程、配备专业的教师，也可从校外邀请专家讲授公共财政的专业知识。规划专业的学生在工作中遇到土地开发、基础设施等相关的项目选择时，会对项目为城市政府带来的正面或者负面的财政影响做出判断，筛选出对社会有益的项目。另外，适当的经济分析和财务分析的知识或者技能对于新形势下的规划师也是很有帮助的。最后，平衡城市规划和财政的关系时，要努力选择从经济分析的角度具有正面价值的方案。
颜燕
首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授
颜燕教授通过介绍自己在规划、地理和财政相结合的相关研究，从空间效率和空间公平两个维度探讨了城市规划与财政之间的关系。在空间效率角度上，城市的蔓延虽然能够增加财政收入，但同时也导致财政支出大幅上升。综合来看，城市蔓延对中国地方政府财政健康的影响是负面的。然而，许多地方政府只关注收入激励，忽视了支出的影响。地方政府面临的严重财政压力凸显了规划和财政之间相互协调的重要意义。在考虑规划对财政的影响时，需要在综合和动态视角下平衡政府的收益，并关注短期和长期财政影响。在空间公平角度上，财政空间公平体现在财政公平和均等化方面。财政差异的底层逻辑是税源空间分布和财政支出需求的人口空间分布之间的错配。研究表明，人口产业偏离度高的地区财政健康相对较差。当人口从中心城区疏解到郊区时，郊区需要承担更多的公共服务，从而产生了财政压力。因此，在规划的早期阶段，我们可以尽可能实现要素的空间匹配，以促进财政空间公平。
规划需要从发展性思维转向约束性思维和底线思维，将财政的约束性纳入具体的规划过程中。这需要政府各个部门之间达成共识。在提升政府财政健康方面，不能只关注增加财政收入的方法，还要考虑减少不必要或可能导致负收益的财政支出项目。政府在进行城市建设项目的财务分析时，应考虑其长期运营的平衡。城市规划对财政的影响是综合和动态的，涉及财政收入和支出，当前投资和未来运营都有影响。
唐婧娴
中国城市规划设计研究院上海分院规划师
唐婧娴规划师结合一线工作的相关经验，讨论了城市规划偏离财政约束、草率考虑成本收益可能导致的后果。第一，可能导致片区开发乃至城市整体陷入债务困境。由于开发前期规划缺乏对中长期政府财务状况、债务负担能力的基本评估，缺少对不同经济环境下片区开发投入与产出的合理预测与情景模拟，在规划执行期，缺少阶段性的开发绩效评估，以及在背景条件变化后及时调整的事后反馈机制，造成项目本身运转不力，政府面临债务风险持续提高甚至无法解套的死循环。第二，可能导致低效开发、重复建设，长期来看降级城市整体的空间绩效。
解决债务问题，要从“关注短期效应很强的土地价值”转向“关注资产长期保值增值”，提高项目开发长周期的回报率。第一，识别优质资产。在城镇化2.0时期，所有的资产，都应从现金流的角度重新审视，无人问津的房地产，不能产生现金流，那资产价值就是0，甚至是负数。 第二，注重构建现金流。在片区开发中，要特别强调可持续现金流的培育，产业为王，运营前置。要深耕产业、长期主义，在产业招商、产业落地、产业运营、产业布局方面做更多的思考，提高长期的回报率，而不是短期短平快的资金回笼。把原有基于房地产开发的债券融资思路，转变为产业园运营、企业招引、人才吸引的经营逻辑。 第三，严格审核债务申请项目的资产质量和潜力。这个是对政府管理部门的要求。要关注专项债未来有效的偿还方式和实质性的收益来源。今年在经济形式不好的情况下，债券加速发行、资金加快拨付，更应该注意债券的使用绩效，避免一拨了之。如果专项债项目不能促进产业发展或民生改善，不能带动城市资产价值的长效提升，就应当减少其对低成本金融资源的占用。
为了推动规划和财政的衔接和协同，应考虑规划的技术流程改革和范式改革，将财务测算作为城市规划的必要组成部分。规划文件中应包含专门的财务测算章节，面向政府匡算税收收入、面向银行匡算投融资成本与收益、面向投资主体匡算现金流与利润。通过规划技术流程的变革倒逼规划师具备财务测算的硬核能力，通过财务测算的要求倒逼规划中运营前置和运、投、规、建、管一体化改革。
刘威
北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心高级政策研究员
刘威研究员指出规划是要通过配置资源而产生经济效益。规划需要依赖财政的支持，同时也需要受到财政的约束，二者之间的良性互动对于城市的良性可持续发展至关重要。规划与财政的关系涉及三个方面。第一，规划不能脱离城市实际财力的约束，需要在对城市财力状况的全面、客观了解的基础之上来制定。第二，城市应当集中有限的财力支持规划的落地。应当划分政府与市场的关系，并集中各个渠道的财政资金，重点支持具有较大外部性、较低收益性以及市场部门难以进入的公共项目。第三，规划和财政的协调体现在城市发展与城市财政的资金循环上。通过土地增值回收的政策工具，可以合理有效地回收公共投资带来的土地增值收益，实现城市建设资金的可持续。财政部门应建立多元化的基于税收、收费和土地出让金的回收工具，而基于实物的土地增值税收工具特别需要与规划部门的协调。
建议推动土地增值回收政策工具的应用，并通过整理国内外的土地增值回收工具和案例，形成案例库，以促进政策工具的本土化和本地化。此外，建议为规划师提供相关的城市财政知识培训。北大—林肯中心已经推出了针对我国城市规划人员的城市财政认证课程，内容包括城市财政基本理论、中国财政体制基本情况、财政预算、城市债务、基础设施融资、成本收益分析、城市财政健康评估等。
李欣建
华南理工大学建筑学院副研究员
李欣建研究员从微观的项目平衡与收益的角度出发，以轨道交通规划为切入点，分享了他对规划与财政关系的理解以及在协调二者上所面临的挑战。他以某市TOD综合开发过程中的问题为例，说明大量征拆导致项目成本收益无法平衡的情况，进而指出随着项目空间尺度的扩大、时间尺度的延长以及多个规划之间的衔接，财政与规划的相互作用关系会变得愈发不清晰。他认为， 在规划愿景阶段，规划师是需要算大账的，但同时也面临着数据不足所带来的挑战。
在整合建设资金、中期财政规划和某一规划方案时，其优势在于可以清楚地了解整个资金的来源和去向，能有效提高规划项目的透明度。但也必须注意到两个潜在不足：第一个是向上形成审批压力，“谁审批谁负责”，上级行政机关可能承担过大的风险；第二个是向下压制灵活性，符合财政审慎原则的项目可能并不是规划视角上最理想的项目。总体而言，在城市建设过程中，规划系统从上到下都需要与发改、财政等多个部门进行积极的合作与协调。最后，他认为财政和规划的统筹考虑是一项必须面对且需要长期进行的工作。
参会的听众积极参与对话，各位专家就听众提出的关于城市规划的重点、容积率的抉择、土地溢价与公共服务设施指标、片区如何算大账、提高规划人员的经济学和财务分析的能力和规划参与到财政预算过程中的意义等问题进行了解答和讨论。
在对话的最后，两位主持人对会议进行了总结。刘志主任指出，有必要反思过去十几年城市规划与实施的经验，明确整个规划过程中需要改进的方面，特别是如何考量财政约束，这是引领下一轮规划与实施更加务实和成功的关键所在。王世福院长再次强调了城市规划必须建立合理的公共财政观和相应的研究分析评估方法论，更重要的是恪守规划的初心，即规划干预行为应该与城市发展的公共目标相一致。地方政府应建立更加人文、更有责任感的财政制度，以修正规划行业偏向经济增长而存在的问题。我们需要学会在经济起落中善用财政手段，以更有效地捕获增值收益。此外，我们还需要建立适应中国制度的经济学理论，并通过经济学、财政学和规划学的协同努力，推动规划行业在中国式现代化背景下与时俱进。
供稿单位：北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心
*本文根据现场报告整理，已经专家审核。
