黉门对话第43期：发展与转型——中国城市更新创新实践 纪要之二
林子钦教授
在北京大学2019年4月20日举行的黉门对话中，台湾政治大学地政系林子钦教授从制度历程、模式、实施者、容积奖励、权利变换等方面对台湾都市更新进行了详细深入的介绍。
台湾都市更新制度的起源，至少可以追溯到1949年，当国民党政府迁徙到台湾时带来大量人口，造成住宅一时无法合理供给。1997年《都市计划法》第六章“旧市区更新”，则是早期立法的结果。此后，1999年9月21日台湾经历了非常严重的地震，城市进入重建时期，城市化的需求和潜在的问题逐渐浮现出来，故而在重建的同时修法。
台湾都市更新包括重建、整建、维护等，在实际操作中，全部拆除重建的比例较高，而除此外还存在拆除一部分、保留一部分，或者不拆除但做一些功能调整的模式。都市更新必须选择特定的地方，且在进行更新之前必须要论证为何对其进行更新、如何进行，并证明其可行性，故而每个项目的计划都是不同的。
台湾的产权是私有制，一栋楼所占的土地，其产权是共有的。每个人都有一份权力，在住房改建的过程中很难做到所有人都同意，耗时较长，故而都市更新具有一定的强迫性——采取多数决策机制。
产权共有概念说明：例如，一栋楼占地N平方米，楼里有M户居民，那么每户居民都拥有N/M平方米的土地，理论上每平方米的土地各户都占有1/M。同时，在台湾，住房的产权与土地是分离的——在登记制度里面，土地和房屋是分开进行产权登记的，各户居民都拥有一张土地证和建筑证。
台湾都市更新有两个渠道：政府主导与民间自发进行，其各自又分为自行实施与委托专业单位实施（民间自发委托需要所有住户一起进行）。
政府在都市更新中承担着非常强的角色：地方政府均设有“都市计划审议委员会”（简称“都委会”），其包含府内和府外两部分，府内由市政府相关人员组成，府外由学者或专业人员（如开发商的工会、不动产估价协会等）组成。在原有“都委会”下设有 “都市更新及争议审议处理会”（简称“都市更新委员会”），专门针对都市更新。为了让都市更新委员会能够顺利运行，其下还设有“都市更新审议干事会”和“都市更新权利变换计划审查小组”。
二、台湾都市更新与都市计划的关系
台湾的都市更新必须在原有的都市计划下展开，需要符合都市计划的方向和规定。相对于都市计划来说，都市更新的范围较小，目标较为明确，时间线较短。
都市更新计划在发布之前，必须做一些现状调查，比如居民调查等，最后划分出“都市更新地区”，经“都委会”审议通过。“都市更新地区”划分出若干个不同的范围，代表政府的偏好，但由于台湾私有产权制度的限制，政府不能强迫划定区域进行都市更新，故而民众对更新地区的选择不必受此限制。
划定“都市更新地区”后，开发商可以在划定区域内或外寻找“都市更新单元”——可以单独进行都市更新的明确地理范围。若“都市更新单元”位于都市更新地区内，通常可以拿到政府更多的奖励。
图1中红色圈出区域即为一个都市更新单元，可见其面积并不大。开发商可通过单元内的土地使用分区类别决定土地的建设强度，如图1中的土地使用分区类别即包含住三、住三之一、商三特[1]，这些分区是开发强度相对较高的地方。台北目前的都市更新项目，如果选择在使用现况强度偏低的土地，更新后的规模可能较之前明显变大。
[1] 住三、住三之一、商三特是台湾的土地使用分区类别。住三即“第三种住宅区”，建蔽率45%，容积率225%；住三之一即“第三之一种住宅区”，建蔽率45%，容积率300%；商三特即“特别的第三种商业区”。同种用途的土地，其类别中数字越大，土地使用强度越高。
图片来源：台北市开发审议地图
https://www.bim.udd.gov.taipei/UDDPlanMap/?recode=1#
由图2可见，官方划定的都市更新地区与实际进行更新的地区有所差别——实际的更新单元有部分落在划定的地区内，部分在所划定的地区外。政府为将都市更新单元控制在划定的“都市更新地区”内，会给一些政策指引，但最终民众的选择是由市场决定。
划定都市更新地区的主体主要是地方政府，因为土地使用分区的划分与管制在台湾是地方权限。地方政府可以根据不同的原因划定都市更新地区，如建筑物防火能力、邻栋间隔距离、居住环境等；或者因发生重大灾害如地震、火灾等进行划定。当局也可直接划定，且其具有一定对地方的限制权利，不过当局原则上不会随意干预地方的土地使用。除此之外，民众也可以提出划定的建议，提交地方政府都委会进行审议。
都市更新单元确定之后，政府便会要求实施者提出“都市更新事业计划”，交由“都市更新审议委员会”审核。“计划”中需要详细说明未来将如何使用更新地区的土地、更新地区内的人如何安置、违建户如何处理以及可行性等问题。
三、台湾都市更新建筑容积奖励
都市更新容积奖励的法源有《都市更新条例》与《都市更新建筑容积奖励辦法》，如果符合一些特定的条件，就会有容积奖励。奖励上限不超过建筑基地1.5倍的法定容积，或者建筑基地0.3倍法定容积再加其原建筑容积。
奖励项目主要有以下四类：（1）原建筑容积高于法定容积；（2）更新后分配的建筑面积低于当地居住楼地板面积平均水准；（3）配合更新历程的容积奖励；（4）地方政府为促进都市更新给予的容积奖励。不同的类别其容积奖励的计算方式不同，前三类容积奖励较为固定，第四类则留出很多的空间给地方政府。
以台北市都市更新为例，对其容积奖励计算方式进行说明（见式1）。
F=F0+△F1+△F2+△F3+△F4+△F5+△F6 （式1）
式1中，F是奖励后总容积，其上限依“都市更新建筑容积奖励办法#4”规定办理；F0是法定容积；△F1是指“(原)更新条例#44”规定的奖励容积(原容积高于法定容积)；△F2是指“(原)更新条例#44”规定的奖励容积(居住水平改善)及“都市更新建筑容积奖励办法#12”的奖励容积；△F3是指“(原)更新条例#44”规定的奖励容积(更新历程奖励)；△F4是指“都市更新建筑容积奖励办法#7”规定考虑地区环境状况的奖励容积(公益性奖励)；△F5是指“都市更新建筑容积奖励办法#8”规定更新单元规划设计的奖励容积(规划设计奖励)；△F6是指“都市更新建筑容积奖励办法#11”规定为处理占有他人旧违章建筑户需要的奖励容积(安置旧违建奖励)。
台湾运用容积奖励引导都市开发起源较早，并非都市更新独有。例如“停车容积奖励”：早期很多住房没有停车位，大量汽车停在路边，于是通过容积奖励置换新建住房地下停车场的的停车权。
都市更新有很多衍生的计划，其中之一便是处理产权配置的“权利变换计划”。都市更新的过程中存在较为复杂的产权变换问题：首先，土地和建筑物的权利是分开的；其次，土地上面设定有不同的权利，如永佃权、地上权、抵押权等；第三，处理前需先知道权利关系人，然后对其施加权利变换的政策。
更新后权利价值的分配主要通过两个途径——补钱和补土地。以一个案例来解释权利价值分配的过程：开发商作为实施者，受委托协助甲乙丙丁四人共有的土地进行更新，更新后先分配给开发商其应得的权利价值（此部分被称为共同负担，包括更新成本和利润），剩余权利价值由甲乙丙丁按权值比例分配。权值比例即为更新前甲乙丙丁土地价值的占比，土地及地上建筑物前后的价值由不动产估价师进行估算。
权利变换可以视为法治化的合建。合建时，开发商会和所有住户商谈，每户条件可能会不一样。相应的，透过权利变换，开发商会将重建后权利价值的分配规则事先厘清，每户的利益都是公开透明的。
五、台湾都市更变
方向一：更新事业计划同意的门槛变高。
方向二：修订容积奖励。
方向三：不动产估价师由实施者指定三家进行估价变为开发商与土地所有权人一起指定。（若无法达成一致意见，则开发商选择一家，其他两家由地方政府提供优秀估价师名单，从中随机抽选。）
方向四：成立顶层级的住宅及都市更新中心。
