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北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心于2016年12月14日举行了一次小规模的圆桌讨论会，邀请以色列理工大学教授Rachelle Alterman女士，就目前中国土地管理与城乡规划中遇到的法规问题展开讨论，并介绍了相关国际经验。Alterman教授是国际知名的规划、法律与产权领域的专家，多次应邀访问中国进行学术交流。圆桌讨论会参与者包括相关部委、高校和科研机构的专家和学者。本文是在会议记录和录音的基础上对讨论成果的整理和总结。

“土地管理制度与城市规划制度国际经验圆桌讨论会”成果总结

一

土地使用权续期问题

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逐步私有化

世界上大多数国家的土地制度是私有制。一些前苏联国家仍局部存在土地公有制。有的土地私有制的国家存在一部分公有产权，如荷兰的阿姆斯特丹、海牙以及瑞典的斯德哥尔摩。但是这些公有土地所占比例很小，和中国的情况大不相同。这些公有土地的存在依旧饱受民众的非议，并且在被逐步地私有化（crawling privatization）。

芬兰的土地制度是一个特例。芬兰虽然是以私有制为主导的国家，但首都赫尔辛基采取的是土地公有制，背后有其特殊的文化和政治环境。芬兰政府廉洁透明，芬兰的国民对政府的信任度非常高。赫尔辛基的土地由政府所有，由市政府直接经营土地，这一制度能成功地长期存在并延续至今，在世界上来说是独一无二的。

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土地租赁权续期——以色列的经验

一些国家虽然存在国家和政府用地，但土地所有制依旧是以私有制为主导的。在经合组织国家中，只有以色列采取了绝大多数土地为公有的制度，约有93%的国家土地归国家或准国家机构所有。个人和单位与以色列土地管理部门签订租赁合同，获得土地租赁权。

以色列土地租赁期续期制度的发展也是一个逐步私有化的过程。早在1976年，以色列的一少部分的土地租赁权面临到期续期的问题。当时的法律仅仅规定了土地为公有，没有对土地租赁权续期做出具体规定。畏于公众舆论的压力以及收费过程中产生的技术性困难，以色列政府最终决定让业主（住宅用地）按照住宅总价值的2%一次性、象征性地缴费，土地租赁权自动延续49年。49年是以色列法律允许的最长租期。从1979年开始，土地租赁期限被调整成可自动续期一次，每次租期为49年，两期共98年。几年后，这一政策又被调整为租赁合同自动包含四期，每次期限为49年，这意味着租赁期可长达约两个世纪，有的人因此认为这种长期租赁在实质上似乎已经等同于对土地的所有权。例如，以色列的市场对土地租赁权的期限并不敏感。同一区位的土地虽然公共租赁的剩余期限不同，但土地的价值和评估价格是相同的。即使土地租赁合同仅剩下几年的有效期，买家也不会过问或据此讨价还价。虽然大部分房地产在以色列以租赁形式存在，房地产市场依旧非常活跃，占GDP的12%。

仔细考察就会发现，公共租赁制度和土地私有制仍然有很大不同，有其自身的局限性。首先公共租赁制度造成土地管理的成本很高。例如地租的征收、租赁合同的续期管理等，在电脑和信息技术还未普及的70-80年代，管理浩如烟海的合同证照等给政府带来巨大的操作上的不便和很高的行政管理成本。地租由此从按年缴纳改为鼓励承租人一次性缴纳，并且一次性交清租金还能享受一定的价格优惠。然而，一次性交清地租又带来新的问题：政府在一次性获得全部地租后没有可持续性的资金来源，难以覆盖几十年合同期内的土地管理费用。随着政府财政和行政管理负担的加重，2011年以色列开始允许业主购买和转让土地租赁权，土地私有化成为可能，且无需支付额外费用。在这项规定实施前，土地租赁权的转让需要土地登记部门和土地所有权管理部门的批准。而今土地租赁合同按照市场价值转让给其它人时几乎不受限制，仅需要在土地登记部门对租赁权进行登记，就能发生物权的变动。

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以色列公有土地制度的挑战

以色列的城市房价非常高，这也引发了公众和政府的强烈担忧。为了控制房价过快上涨，以色列政府采取了土地限价竞标（reverse tender）的做法。在符合现有规划和建筑质量标准的前提下，建筑总造价最低的开发商获得土地。以色列住房市场有很大需求，成功竞标的开发商的收益都能够得到充分保障，因此开发商也有积极性参与竞价。土地限价竞标能够实现政府和开发商、经济和民生的双赢，但前提是要有健全的法律体系和司法制度，充分保护私有财产，保障合同的履行，严格执法。

与中国不同，以色列并没有对土地开发一级、二级市场的划分。政府管理土地的首要出发点在于保障居民的居住权利，维护社会和政治制度的长期稳定，而非着眼于短期利益和土地财政。相对的，以色列政府需要通过其他渠道解决政府财政收入，如通过征收房地产税、土地增值税等。房地产税是为了支付公共产品提供的费用，增值税是为了分享土地价值的增值；这两种税的功能不同，对租赁土地和私有土地同等适用。

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以色列公有土地制度对中国的启示

以色列和中国的土地租赁制度有很多相似之处，也经历了类似的历史阶段，值得中国借鉴。首先，法律的实施和制度的变化必须顺势而为，要尊重社会公众对产权的认识和预期。不被社会公众支持的法律和制度即使理念先进，但会因为政治阻力和风险无法实施或走向失败。以色列公有土地续租制度的发展过程充分体现了这一点；如最终采取了自动续期、只收取象征性的续租费用等。

土地公有制对政府土地管理部门的管理能力和行政效率有更高的要求。以色利公共土地租赁制度的成功之处在于充分发挥市场的作用，使土地租赁权能够无障碍地进入市场交易。即便如此，高昂的土地管理成本直接关系到大量土地面临租赁权续期时付费的可行性；加之政府开支的逐年增加以及与财政收入间的剪刀差，间接推动了以色列土地的逐步私有化。

房地产税的征收可以成为地方政府的一项长期可持续的税源，用以支付和房地产相关的公共服务产品。可以考虑在中国第一批土地使用期限到期续期时开征，不失为一个合理的、可为社会公众接受的制度安排。

二

农村土地产权制度安排—以色列农村土地制度介绍

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以色列的两种农地制度

一言蔽之，以色列实行的是土地国有、集体经营的农村土地制度。以色列约有700多个集体农场。以色列没有城乡二元的土地划分，土地是国有的，农业经营组织向国家租用农地。这些经营农场主要被分为基布茨（Kibbutzi）和莫沙夫（Moshavim）两种不同的组织形式/制度安排。它们的共同点是土地为集体财产，除了土地以外的生产资料可以为私有财产，如农机农具等。

基布茨的产生跟意识形态有关，是一种有着特殊历史渊源和传统的制度（犹太复国主义、社会主义），也可以说是一种由社会精英发起的社会实验。基布茨成员仅占以色列总人口的6%，其中只有约1/3的基布茨人口从事农业生产活动。其基本原则是“各尽所能、各取所需”。基布兹的一切财产和生产资料均为全体成员所共有，实行民主管理。成员之间完全平等，共同劳动，共同生活。

基布茨的明显优势在于土地获得了高效利用，少有闲置的土地，不存在土地非法分割和交易，生产效率高，农业技术先进。很多农业技术的创新是从基布茨发展出来的。

伴随着生产效率的提高，基布茨所需要的农业劳动力不断下降，越来越多的成员不参加农业生产。基布茨的经济活动因此变得多元，除了经营农业，还大力发展工业、高新技术、旅游业、服务业等，以吸纳集体中的剩余劳动力。

时代的变迁给基布茨村庄带来很多挑战。住宅是一大问题，因为住宅是不属于成员家庭所有的。社会文化和生活方式的变化也使一部分成员脱离基布茨。成员离开基布茨时不参与分配集体的生产资料，不带走任何财产。

莫沙夫制度有些类似于中国的家庭承包制，是一种以家庭为单位结成集体，由劳动集体租用土地，再分给每家耕种的制度。村民对自己的住房有租赁权，租金由市场定价，租期为三年，到期能自动续展。莫沙夫的生产效率总体低于基布茨，而且存在土地闲置的现象，但依旧处于世界先进的水平。和基布茨不同，莫沙夫的村民可以交易自己的土地。由于城市周边土地非常昂贵，毗邻城市的莫沙夫的空置地块以及非法的农地交易和开发行为较为普遍。

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对中国的启示

三权分置

“三权分置”指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称为“两权分离”。现在顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权。以色列的两种农村土地制度均是以土地的集体所有权为前提的，但是他们建立了成熟而明晰的产权结构和法律制度，极大地发挥了土地和资本的作用，有利于土地的流转和开发，促进了产业分工和技术进步，成为了农业先进的国家。以色列制度的丰富细节和内涵值得借鉴。

农业用地的城市化

以色列的基布茨同样地遭遇了农民如何参与已经城市化了的土地增值收益分配的问题。一般而言，在经合组织国家中，农民（土地所有者）享有土地的增值收益。许多国家中农民对其毗邻的土地有优先购买权。在中国，农村土地制度是改革的重点，各方面的改革仍然处于试点阶段。从某种方面来说，农民离开土地、一部分农业用地的城市化是不可避免的。保证农民继续耕作、保护耕地、促进农业发展需要依靠多种手段，为农业人口提供更好的公共服务，提高其教育水平，尽量使农业人口留在农业土地上,目前还没有单一直接的解决方法。

对不再于土地进行耕作的农民及其闲置土地的安排，各国有丰富的经验和教训。有的国家，如俄罗斯、匈牙利等采取了强制收回土地的极端措施，但是这一类制度效果并不好。即使土地被收归国有，仍然不能保证这些已收回的土地能得到有效耕种。解决的办法是创造有效的激励制度，引导人们对土地的合理利用。

此外，谈及中国农村土地的城市化和农民工进城问题，一项改革的难点是农村原集体成员的退出及补偿。由于现行法律的缺位，一些村集体将集体土地使用权股份化，农村人口的城市化对股份确权和股份退出带来挑战。以色列的基步茨或莫沙夫成员权益的加入和退出或许可为中国借鉴。

三

规划对土地价值的影响

规划可能对土地价值产生正面或负面的影响。规划可以使一块地升值，例如，当农村土地被城市化，使农业用地变成了城市用地时，土地价值上升；或者在城市内，土地上的原建筑物被翻新或重建后，土地价值也上升。自120年前，德国的法兰克福开创了建筑控规后，英国于1947年又一次提出了由规划改变产生的土地增值一切归公的法案。然而，由于在施行的时候遭到很大反对，法案通过不久，英国的涨价归公就被废除了。今天，大部分国家不会对因规划修改而带来的附加价值收税，不论是公有土地还是私有土地。有的国家虽没有创设针对该增值部分的特别税种，但会按土地总价值征收一般税，比如房地产税和所得税。

尽管大部分国家不会直接享受规划带来的土地增值收益——即亨利乔治所提出的“涨价归公”，通过间接方式分享一部分收益却越来越普遍。间接的方式虽多，但背后的逻辑是不同的，不应该与直接的税费混为一谈。很多国家收税/收费的理由并不是因为土地的增值，而是因为土地利用强度的增加（高密度）对城市的空间、资源和环境造成了额外的成本和负担。比如，因为土地的开发利用，对学校、医疗、道路、交通等需求增加了；同时，绿地、水和新鲜空气等空间和资源减少了。土地开发利用强度的增加应当为其造成的影响付费或交税。按照这一逻辑收费的方式有很多，但这和直接分配土地增值价值（利润）有本质性的区别，法律后果也是不同的。利润和影响费一定不能混为一谈。

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土地增值收益分享的理念和方法

通过征税分享土地增值收益

以色列是世界上唯一的通过征税收取因规划带来的土地增值收益的国家，土地增值部分的50%归国家所有。具体来说，如果一块土地上的开发权增加，或者能够进行更高级别的利用，例如，将农业用地改变为城市用地， 不论土地是公有还是私有， 土地的所有人都要将土地增值收益的50%上交地方政府。这一制度要求每一宗土地都能得到单独的评估，需要有高水平的土地评估专业人员。以色列具备这样的条件，社会普遍认为这一制度是公平合理的。

税收以外的方式

在很多国家，将土地增值收入充公后分配给别人本身是个不受欢迎的理念。大多数国家的土地为私有，政府也不能通过拍卖土地获得收入。因此越来越多的国家开始采用影响费的形式，让土地增值收益人对升值土地所造成的额外的社会成本和影响费用买单。影响费有多种形式，其中最有代表性的为以下三种：

第一种方法是，如果土地增值，土地所有者就需要为周围直接关联区域的道路、用水、绿地等资源付费。如果不付费，政府有权不颁发建设许可。这种费用一般称为影响费。值得注意的是，影响费不因开发使周边土地价值上升而被抵消。经合组织国家普遍地采用了这种做法，但它只能为政府带来很有限的收入。由于付费与成本是一一对应的，很容易证明两者之间的关系，因此影响费能普遍为公众接受，也获得法庭的采纳和支持。

第二种方式是，如果土地增值，土地所有者为土地开发所引发的一般性的公共需求付费，即使公共需求是被用于离土地所有者较远的区域。比如在海淀区开发一块土地所收取的影响费实际上被用在西城区的城市建设上。由于收入和支出不是一一对应的，因此需要用专门公式计算该费用。如果出现争议，政府承担举证责任，须向法院证明收费的理由和费用计算依据。例如，证明某块土地的开发造成了当地市政污水处理设施的负担，或公共交通的压力，或是绿地面积的缩小，等等。这种做法也被很多国家采用，有的国家称之为摊派（指开发商捐献一部分土地或拿出一部分资金用于开发项目地之外的公共设施建设或公共服务的提供），但不如第一种广泛。

第三种安排是，通过开发商和地方政府及土地所有人协商来分配因规划改变产生的土地增值收益。这种安排有一定的优势，但也开了贪污或是贿赂的口子，容易受到民众的质疑。比如，如果地方政府总是把项目委托给同一个开发商，政府不仅要能拿得出依据，还需要有足够的公信力才可能被老百姓接受。法庭常常也难以采信或支持这类私下协商的利益安排。

即便如此，协商解决在各国都越来越普遍。在政府公信力较高的北欧国家，如芬兰和瑞典，当地居民并不担心政府会出现贪污和腐败的行为，而更关心是否能有获得基础设施投资的资金渠道。另一方面，开发商会和政治家博弈，并动员市民，提出这一让开发商承担公共项目建设的义务的制度会增加房地产开发的成本，从而推高该地区的房价。政府迫于民意或对高房价的担忧，有时会修改相关法律法规，但一般几年后出于市政需要又会恢复之前的规定。

荷兰也开始采用类似的谈判的做法。2008年，荷兰对规划法进行了修订，规定政府有两个选择：一是开发商为自己开发地段周边直接影响区域公共服务付费。二是通过谈判的方式进行增值收益的分配，即通过谈判的方式允许开发商开发市内土地并参与市政工程投资建设。这种制度的本质是为了促进社会公平，保证城市均衡发展。如果开发商仅需要对其开发项目的周边地区的环境和公共服务所产生的影响负责，不受开发商青睐的地区（特别是低收入的街区）永远不会成为开发商的目标，造成更严重的两极分化。例如，北京现有的城市更新项目大多是对商业地产项目进行翻新改建，虽然改建后的地产价值确有上升，但对其周边已经完善的公共设施和服务并没有太大影响，开发商承担的服务费并不多。而迫切需要资金投入的街区可能由于市场的问题长期无法获得环境和公共设施的改善。

以上制度能否成功实施的关键在于政府要能做到全面透明，将开发商获得收益的条件完全公开，而且政策导向和施政重点必须要清晰。

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管制性征收/规划补偿

规划会对有些土地的利用和价值造成负面影响，例如管制性征收（Regulatory taking）。大多数规划研究忽略了这一问题。国际上，大多数国家的法律规定管制性征收不产生补偿的权利。除非土地所有者或开发商能证明规划确实造成了财产损失，法院才会支持补偿。

国际经验：经合组织国家中，只有荷兰和以色列对因规划产生的补偿权利做出了系统性的法律规定。除此之外，在大多数国家，补偿一般是个例。有的国家对机场项目对其周边土地利用的影响给予补偿，东京和伦敦的机场建设对涉及的村庄进行搬迁、对村民的补偿就是这样的例子。很多国家对公路建设所涉及的土地所有者给予补偿，但也有不补偿的国家。在德国，任何公共项目的建设均不会给予周边土地所有者补偿。在英国，只有因规划造成周边地方实质上的“荒芜萧条”（blight）、土地价值大幅贬损的情况下才会给予补偿。法国也有类似的对周围土地价值的完全损失进行补偿的案例。有的国家将公共项目完全排除在补偿范围之外。但如果出现公众的强烈抗议，仍然有获得补偿的可能性。

四

规划法、规划体系、规划执法

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规划法的修编

规划法对于城市总体规划修编应该给予多大的空间是任何规划体系都会面临的一个问题，规划法必须在确定性和灵活性、可靠性和敏感性之间不断平衡。在经合组织成员国中，越是总体的规划，灵活度就越高。总体性规划很多时候只描述大原则而不对具体的地理区域进行划分。规划法会授权地方政府制定建筑物的规范管理规定。规划法在立法层面上需要选出一些刻不容缓的或具有长远影响的纲领性的问题。规划法的规定不应过细。在大多数国家，一般每隔几年就会对总体规划进行调整。如果规划法过于详细，就调整得概括一些，过于概括就调整得更详细一些。即使这样，规划法依旧不能完全避免失误。

在中国，独特的土地财政经常与规划法发生冲突。由于土地是政府融资的重要渠道，规划更多地成为了为土地财政服务的工具，造成了一系列违法乱象。接下来的规划法的修编要充分考虑到中国面临的现实问题，使规划落到实处。

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多规合一

多规合一，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图。多规合一为的是解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。就国际经验而言，如何实现多规合一有两层概念，一是将现有的法规和法定规划整合起来，二是不同规划管理部门的整合甚至合并。前者是可行的，后者则很困难，是否能达到预想的效果也不得而知。荷兰是唯一的一个将多个与土地资源管理有关的法律，包括土地、水资源、公共健康、建筑、环保等专门法，整合修编为一部法案的国家。但荷兰并没有对有关的各行政管理部门进行整合。不同的国家政府职能的安排大相径庭，对分管规划和建设的各个部门有不同的安排和考量，有时候会对一些职责和功能进行合并或者分离，没有亘古不变的、同一的组织方式。

此外，按照机构的社会性（socialization of institution）的猜想，随着时间推移，机构会变得越来越封闭。也许政府部门的具体架构和组织形式不是问题的关键，而真正重要的，是政府的承诺和领导力。

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规划执法

纵观20多个国家的规划法，每一部法律都有专门一章来讲执法。虽然每个执法章节的具体规定不一，但每一章都包含通知、惩罚和惩罚的替代这三种内容。有关执法的国际经验和比较研究屈指可数，这可能是因为执法本身不是一个受欢迎的话题。首先，执法成本很高，大多数国家都缺乏有效的执法所必需的人力和物力。其次，执法的效果往往也不如经济利益的激励和诱导。例如，在德国，大批难民的涌入给城市管理带来很大的压力。很多难民不了解当地法律和风俗，社会难以通过道德约束和舆论监督遏制违法行为；违法行为发生后，处罚的成本和政治风险又非常高。相对的，实行激励和奖励措施，如通过给某大楼或某街道颁奖，提高房地产价值，可能会更有效地激励房地产的所有人/负责人遵守规定。

如果规划法当中所规定的内容能够被吸纳进社会规范，这样的国家反而不会出现很多的违法行为。如德国规划法，邻居的监督发挥了很大的作用，其前提是德国市民普遍具有较高的教育水平，且法律如规划法已经被纳入社会规范。

地方政府为违法者

地方政府违反规划法的情况在各个行政层级都有出现，在地方和县级层面违法行为更加普遍，还有一些涉及到部队的违法建筑。例如广州就有很多非正式的产权（“小产权”、“无产权”）和违法建筑。很难简单地认为这些安排和建筑都是非法的，因为权利人或建造者获得了当地镇政府或县政府的许可，但它们又不符合上级政府的规定或规划，很难界定它们的法律地位。中国整体发展速度很快，出现各种目标的冲突在发展过程中是不可避免的，例如经济发展和法制建设、经济与社会和环境效益的平衡、眼前利益和长远利益的考量，等等。这些冲突的目标很难取舍，政府只能在实践中不断学习、积累经验。

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公民社会与司法监督

公民社会和法院的重要性对于规划的合理有效至关重要，能够给政府行政权施加有效的约束。中国的规划专业实力很强，已经和发达国家相当，但公民参与的程度和水平依旧很低。这其中有多重原因。首先，公民参与的积极性不高，只有在涉及到自身的利益受到直接侵害时才会行动。公民参与积极性不高的一个原因是产权。产权不仅指所有权，也包括对土地的收益权。人们在看得到价值的时候就会参与。比如，假如规划对周边街道和环境的布局或干预会影响到房价时，公共参与就会发生。由于城市市民对地价的走向没有话语权，公共参与的自发性就不高。相反，在农村，由于村集体拥有土地，村民有公众参与的必要和积极性。随着中国农地改革的推进，可以想见，土地流转和流转产生的收益会带来更为广泛和深入的公众参与和矛盾，而矛盾的协调又将离不开产权的划定。

谁可以参与决策

根据老一些的规划法的规定，一般只有土地所有人和有直接利益的人才能参与决策。欧盟条例以及一些规定解除了这些限制。在欧盟国家，所有人都可以参与，包括承租人。

英国的制度为全民参与提供了另一种可行的方式。英国的城市政府设置了规划监督员，他们相当于规划领域的公诉人。如果人们需要申诉，可以通过监督员提起诉讼。

通过成立专门的规划咨询公司、免费为公众提供专业意见，可以增强公众知情权，也能够促进社会参与。公益性质的咨询服务需要依赖政府资金的支持。但政府资金也是一把双刃剑，如果咨询公司获得了外部资金，咨询意见的客观性和公益性可能会受到公众的质疑。

此外，政府可以向市场采购专业的规划知识和技术服务。一些专业规划师通过提供咨询意见，实质上起到了对政府规划方案批评监督的效果，即所谓的“呼吁规划”。如何界定参加竞标的规划专业机构的公益性质也耐人深思。

政府可以通过增加宣传力度，进行更多的调研，加大信息公开，增加公众反馈的渠道等多管齐下，培育公众参与规划的制度。在中国的背景下，公共参与是否可行仍需要从社会和公共角度全面分析。这些措施奏效的前提是公众参与作为一种理念已被社会各阶层广泛接受，深入人心。否则，形式上的公众参与不会对政府固化的权力结构产生任何的改变。

司法监督

法院的重要性主要体现在对行政行为的监督上。比如，如果一个城市的政府或市长做出某项许诺，但与公众意见完全背道而驰时，民众可以通过司法途径影响甚至叫停行政行为。缺乏完善的司法制度则难以对行政违法行为形成有效约束，另一方面，当政府行为没有违法，法院判决能确认政府行为的合法性，使政策得到更好的推行。以色列法院的专业水平很高，为规划法的合理实施和公正执法提供了保障。

整理者：石心蕊，北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心政策研究员