Cecilia Wong教授谈“为集聚而规划：从英国大伦敦都市区到北方工业中心”
来自曼彻斯特大学的Cecilia Wong（黄燕玲）教授以英国北方工业中心为例，介绍了在经济衰退之后的传统工业城市的发展现状及问题，探讨“集聚”这一概念在英国规划领域所发挥的作用，并分享其研究团队在北方工业中心推动战略规划的尝试，希望自下而上助力唤起老工业区的新生机。
北方工业中心（Northern Powerhouse，国内媒体多译为“北方经济引擎”或者“北方动力”计划）是由英国财政大臣乔治•奥斯本在2014年率先提出的。他当时在曼彻斯特的科技博物馆提到，“我们不仅仅需要一个城市，而是要把北方彼此邻近的城市聚集到一起形成一个北方工业中心”。这个区域一共有五个核心城市（包括纽卡斯尔、利物浦、曼彻斯特、利兹和谢菲尔德），他们彼此联系紧密，却长期处于相互竞争的状态。“北方工业中心”这一概念的提出，让决策者和规划者开始思考一系列促进英格兰北部经济发展的计划，比如增强交通互联、增加科技创新投资以及下放城市协议中的权力等。计划旨在以大城市群为基础，将英国的经济重心从伦敦和东南部进行转移。
提出这个概念的背景是政府决策面临效率（集聚增长）与公平（区域趋同）的两难选择。在新经济地理学与新城市经济学的模型中，在集中的城市地区追求国家效率是市场化进程的结果，而个人和企业的理性决策与空间的不平衡发展应被视为一个均衡的结果。更重要的是，人们普遍不支持通过规划和地方政策纠正空间的不平衡发展，并将其视作难以奏效且违背国家效率的办法。英国当前更关注全国整体经济效率的提升，而不仅仅是单个公司或者单个城市的效率。最简单的模式是把两个区域结合在一块，增加这一区域对人才的吸引力。
英国政府正在建设自维多利亚时代以来最大的铁路投资项目和自20世纪70年代以来最大的道路建设项目。从伦敦经伯明翰延伸至利兹和曼城的高速铁路2号线项目（HS2）将有助于北方工业中心日益繁荣，并将改变英国的经济地理。可是这项基础设施建设面临重大的财政危机。英国审计委员会提供了一份措辞严厉的控诉，指出政府有33亿英镑的资金缺口并且缺少对它的负面影响分析，成本效益分析计算不能把HS2的经济影响清楚反应到特定的位置。就像英国《国家基础设施规划2011》的提出之初，许多规划者都感到十分激动，因为它可以刺激多个项目的启动，当时列出了一系列的项目清单。然而这个规划并没有做任何空间方面的分析，也没有考虑到跨领域整合和长期的战略需求。
英国区域发展的不平衡体现在生活中的许多方面。例如许多人经常会为了方便而在伦敦开会，可住在北方城市的人去参加会议要乘坐三个小时的火车，还必须很早就乘车。但如果在曼彻斯特开会根本就没有人愿意来，因为对大多数人来说，路上花费的时间过长。每天有八十班火车发往伦敦，但发往曼彻斯特的火车比较少，交通便利性和可达性差异很大。曼彻斯特有英国第三大机场，但它并不是一个全球性的航班中转站，有很多的商务航班经常安排在早上，这也反映了曼彻斯特缺少交通可达性。曼彻斯特机场从来没有进入到政府的机场扩展计划当中，所以当北方工业中心的概念提出时，无疑需要一个全面可行的规划来予以支撑。再比如英国最大的港口是Grimsby和Inmingham，但国际贸易方面约3/4的集装箱是来自伦敦和东南地区的海港，过去十年都是这种情况。英国的区域发展不平衡已经植根于英国的许多方面。
但伦敦地区和北方工业中心仍然不具可比性。Wong教授访谈了一些北方工业中心关键的利益相关方，他们认为现有的投资框架和政策是支离破碎的，没有共同的愿景，而且对测量结果存在一些感知偏差，很多人只在伦敦做规划，并没有到其它城市去研究现状。另外，投资经常会去投资回报率最高的地方，因为投资者不愿意冒险或经营不确定性的项目。这种情形不利于社会包容性的发展，社会公平也是需要严肃考虑的一个问题。
北方工业中心的成功需要两大决定性因素，一是在基础设施投资领域能够与伦敦地区和英国东南部竞争的能力；二是整个北方地区投资空间分布的公平性。北方地区共有1100万居民，占英国总人口的16.7%；该地区共有23所大学；北方工业中心有27%的就业岗位在曼城地区；2010-2013年期间利物浦新增了119%的数字化企业，在全国排在第二；2016年欧盟地区基金拨款4亿英镑用于北方小型企业；2014年12月财政大臣拨款70亿英镑用于北方工业中心投资，2015年政府投资130亿英镑用于交通运输计划；80亿预算下放给大曼彻斯特，覆盖技能培训、交通、规划和健康；东北部、西北部、约克郡和亨伯河地区增加值总额（GVA）共计2890亿英镑。
关于北方工业中心的空间概念，目前还是一个有争议的问题。从2011年的普查结果可以看到，行政决策区域和功能区域之间存在不协调，这体现在对拥堵收费的投票和HS2的站点分布上。下图是把60公里交通距离的一些城市联结在一起，包括利物浦、曼彻斯特，诺丁汉等，可以看出城市群在空间的分布状况。
作为一名规划者，从规划的角度来看，集聚会发挥什么样的作用呢？这可能需要一个战略空间规划。在2010年的地方主义法案中，新政府决定要剥离自上而下的官僚主义，下放权力、资金和知识，用更有裨益的方法来解决当地问题。但这还是值得怀疑的，到底是真的进行分权还是仅仅只是拨款呢？总览英国的规划体系，从20世纪60年代到现在，总是三级规划，那么如何实现协调呢？政策的难题是，政府面对复杂的问题时，在解决方案上优柔寡断。那么在重要性的决定方面，怎么进行战略规划以实现城市和区域协同发展呢？需要强调的一点是基础设施在不同地区不同部门之间的相关性，使它在区域的规划协调方面地位十分重要。韧性和风险管理必须是经济增长和效率构想的一部分，因此基础设施建设的空间配置可以作为一种规划策略以分散大量干扰和极端事件的风险。把扶持成长的基金和地方政府削减的经费综合起来分析，可以发现实际上地方政府资金最不足的是北部地区。有学者说，曼彻斯特是北方的发动机，曼彻斯特也不想失去这个地位，虽然中央政府给曼彻斯特拨付了10亿英镑，但是相较于其他地区，这个数字其实很少。现在一些学者开始争论曼彻斯特是否获得了足够的资金支持，中央和地方政府也需要重新审视这样一个北方工业中心或者说是北部振兴计划。Wong教授表示，故事远没有结束，在保持关注和思考的同时，也期待这一计划能够有幸得以实施。
（本文稿根据演讲现场纪录和PPT整理而成，未经演讲者本人核对）
演讲人：Cecilia Wong，英国曼彻斯特大学空间规划教授、曼彻斯特城市研究院空间政策与分析实验室主任
整理者：胡绪千，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究生
