“全球时代的城市价值、治理和可持续发展”分论坛系列讲稿之九
伊利诺伊大学香槟分校的Olshansky教授指出，灾难带来的后果会延续很长的时间，并导致经济停滞不前，社交网络受损，医疗和卫生等服务下降。因此，灾后恢复十分重要，可以减少经济和社会的混乱，减轻未来灾害的不良影响。灾后重建给房屋、基础设施、经济和社会的改善提供了机会。
灾后恢复是灾难管理的基石。20世纪20年代到60年代，美国强调对灾害的应对和防备。20世纪70年代开始，联邦政府为灾后恢复提供金融援助，并要求社区减少灾害损失的可能性。比如，通过了国家洪水保险计划（1968,1973），将控制土地使用作为社区居民可以购买洪水保险的条件；鼓励社区接受联邦灾难援助来创建减灾计划（1974年赈灾法）等。国际上同样也有类似的减灾举措。1971年设立了联合国减灾办公室（UNDRO），1987年宣布九十年代为国际减灾第十年，2006年设立了世界银行全球减灾设施（GFDRR），2015年联合国减灾办公室又建立了仙台降低灾害风险的框架。
在过去四十年间，美国联邦政府越来越多地推行降风险（Hazard mitigation）措施。美国国会在2000年颁布的防灾减灾法，确保降风险计划覆盖美国大部分人口。该计划明确了应对灾害所需的行动，确定了采取降风险行动的主体以及融资方式。在实践过程中，降风险行动已经成为例行程序，包括规范洪泛区的建设，房屋设计分区以防止火灾，控制和储存雨水，在不稳定区域进行建造活动之前进行工程研究，以及建立防震结构等等。洪泛区的土地使用规制也是当地规划实践的常规事项。但是，上述降风险措施往往难以实施。人们通常不愿意为减低可能发生又可能不发生的灾难的风险而付费，因此难以筹集到灾害事前预警所需的资金。在逐项决策过程中，降风险计划的预算也往往被削减。
灾后恢复是减少自然灾害影响的另一种方式。通过精明恢复，可以让恢复本身发挥更大的作用。如果恢复较好，很大程度上能够降低灾害造成的经济损失、社会损失等等。整个社区在灾难之后将得到重建，灾害之前存在的问题也将在灾后恢复过程中得到解决。灾后恢复也是减灾的一个好时机，这听起来像一个悖论。事实上，灾后人们对减灾的意识和关注度较高，资金的获得也较为容易，因此灾后恢复时采取降风险行动是可行的。《减灾法案2000》在灾难发生后提供了大量的减灾资金。联邦应急管理局近10%的灾后资金必须用来支持降风险行动。
灾后恢复是一个非常重要的时机，需要提前进行科学规划。比如，提供长期危害缓解措施，在社区实施其他长期规划政策，在灾难发生后的前几个月提前考虑灾后恢复。弗罗里达州有一个灾后恢复的指南，阐明了灾后恢复的三个主要要点：更快和更高效的恢复；更好的重建机会；由当地政府主导恢复。西雅图也对灾后恢复进行了提前规划，在进行城市长期规划时考虑到了灾后恢复这一点，使西雅图对未来灾难更具有弹性、更高效和可持续，并且更符合社区对未来的愿景。
灾后恢复的提前规划有助于我们思考更重要的、更广泛的问题，比如灾难的社会和经济影响，重建如何能够为不可避免的灾难做好准备，以及现在可以采取哪些措施来缓解未来灾后的恢复，包括建立治理/组织机构、提前解决难题、减少漏洞等等。这是“韧性”的本质，是一种长期的、系统的思维方式，可以开拓思路，提前进行一些工作，以更好地应对灾害。
根据美国国家科学院的研究，“韧性”是准备、计划、吸收、恢复并更成功地适应不良事件的能力。提前规划是实现可持续恢复的最好方式，促使我们思考如何在下一场灾难中幸存下来，并在灾后实现重建。灾后恢复也是实现产业可持续发展、支持社会弱势群体的机会，也是为社区提供经济、社会和环境可持续发展的机会。“韧性”并不是指回到灾害发生之前的状况，而是指恢复到一种可行的状态，能够随着时间的推移，创造出一系列新的、优于以前的系统状态，且能够适应未来事件和意外的变化，抵制住扰动因素并从中恢复过来。“韧性”的物理系统或社会系统能够承受来自各种原因的不同类型的干扰。“韧性”不是一种结果，而是整个系统在适应方面的固有特性。“韧性”是一种自组织的、非常复杂的适应性系统，它包括以下几个特点：网络；分布式决策；监测和反馈系统；包容所有的参与者和利益相关者；政府能够调动各个行为方。具有较强社交网络和分布式治理的社区可以更快地从灾难中恢复过来。
提前规划恢复是“韧性”的关键。现在规划可以改善对未来灾害的适应能力，而中断规划将会影响城市系统。人们应该准备在灾后组织社区，有远见地采取行动来降低未来灾难发生的可能性。城市系统随时能够抵御破坏，并随着时间的推移继续运行，这正是“韧性”的本质。要实现灾后恢复的“韧性”，城市系统要具备良好的适应能力，需要较高的透明度，需要实现分散决策和公众参与。
(本演讲根据现场记录和PPT整理而成，未经演讲者本人核对)
演讲人：Robert Olshansky 伊利诺伊大学香槟分校大学教授
