作者：José A. Gómez-Ibáñez，刘志
世界各地亟需基础设施的建设与提升，但政府往往难以支付其高昂的建设和维护费用。林肯土地政策研究院出版的新书《基础设施经济和政策：国际视角》中有两章探讨了基础设施融资问题，并介绍一些可复制的融资创新模式。
关于基础设施融资的基础知识
在第9章中，哈佛大学肯尼迪学院的经济学家Akash Deep解释了为什么融资是基础设施建设面临的一项重要挑战。政府通常必须事先支付基础设施建设投资，而收益则需要多年之后才能实现。成本和收益之间的时间差通常通过借贷来弥补。
需要注意的是，融资（financing）与出资（funding）是不同的。出资人是最终承担基础设施成本的实体，可能是以税收的形式出资的公众，也可能是支付使用费的直接使用者。项目融资的双方为借款人和贷款人，其交易协调了收益和成本的时间不对称问题。借款人和贷款人可以是公共部门，也可以是私有企业。资本结构的设计一般要反映风险强度和融资成本，进而反映基础设施的财务价值。恰当的结构设计和风险分配可以提高基础设施融资效率并降低风险。
基础设施投资的回收期通常很长，所以相较于其他资产，对潜在投资者的吸引力一般不大。Deep阐释了基础设施融资创新的潜力，包括挖掘规模巨大且不断增长的保险和养老基金的潜力。这类基金的经理更青睐基础设施项目虽然收益平平但却长期稳定的回报，不过他们通常需要维持其债务组合的投资等级（investment grade）。为了降低保险和养老基金对基础设施的投资风险，欧洲投资银行（European Investment Bank）提供两种信用增强服务，一是以次级债务（subordinated debts）的形式提供直接融资，二是提供财务担保。
澳大利亚麦格理集团于1996年首创基础设施基金，这种基金后来成为广为效仿的创新模式。麦格理集团推出了多项服务，包括将多个项目打包的股权资金池、主动的资产管理、金融工程和资本市场上市等。这些服务使基础设施股权基金更具流动性，对养老基金更具吸引力。这样的基础设施基金吸引了众多机构投资者和散户，从而显著扩大了可用于基础设施投资的股权资金池。
通过土地价值捕获（LVC）进行基础设施投资
基础设施的收益和成本通常因具体项目地点而异。在城市地区，土地供应有限，地面上的基础设施往往无法移动位置，其带来的收益通常会推高周边土地价值。在这种情况下，公共部门可以通过征收房地产税，出售土地开发许可证或利用类似措施来捕获基础设施改善带来的全部或部分的土地增值，从而为基础设施不断改进提供资金。这类措施可确保由受益方支付费用，支持基础设施的长期建设。
第10章由哈佛大学教授José A. Gómez-Ibáñez、麻省理工学院李德义地产创业实验室前主任康宇雄和越南富布赖特大学讲师Du Huynh共同撰写，探讨了全球土地价值捕获的应用情况。他们认为，土地价值捕获在发展中国家尤其具有前途，因为这些国家的基础设施需求巨大，但缺乏各种资金来源。第10章重点介绍了巴西和越南在出售土地开发权这一最重要的土地价值捕获手段的实践经验。
巴西圣保罗的案例在国际上广为人知并备受赞誉，该市制定了一项以市场为导向的价值捕获计划，向开发商拍卖“额外建筑权收费凭证”（CEPAC），以换取在指定区域以更高密度进行建设的权利。该市已将收益用于支付经济适用房、交通基础设施升级和其他公共服务的费用。越南胡志明市为推进城市化建设，通过临时特别程序出售了农村土地的开发权，但整个过程充满争议，受到许多质疑。
这两个案例均证明，出售土地开发权可以产生大量收益，通常足以支付开发所需的额外基础设施建设。但这两个例子也表明，成功的实施需要有一个明晰的、大众广泛接受的产权制度。同等重要的是，要有一个土地登记系统和秉公执法的司法体系，一个现实可行且合理详细的土地使用总体规划，以及政治能力娴熟的项目支持方。世界各国政府正在寻求创新的基础设施融资方式。鉴于全球迫切需要基础设施的建设和升级，各国应更广泛地采纳和实施这些方法。
作者简介：
José A. Gómez-Ibáñez ，哈佛大学城市规划和公共政策Derek C. Bok名誉教授
刘志，林肯土地政策研究院高级研究员与中国项目负责人
英文原文链接：
https://www.lincolninst.edu/publications/articles/2022-06-infrastructure-finance-big-headache
