本文来自林肯土地政策研究院政策简报Policy Brief 2018年9月刊
作者：Lourdes Germán，Allison Ehrich Bernstein
在一个公共预算紧张而政府支出需求不断增长的时代，世界各地许多城市都在利用“土地价值捕获”（Land Value Capture）的方式为公共基础设施建设和其他公共设施改善寻求资金。这种政策方式提供了一系列财政工具和举措，使社区可以重新获得因公共投资和其他政府行为导致土地价值上涨的部分，并将其用于再投资。尤其是当新建的地铁线、道路和其他公共工程增加了附近土地和房产价值的时候，开发商和业主应与公众分享因公共投资产生的意外增值，资助地方政府修建新的桥梁、交通设施、公园、保障性住房和其他基础设施升级。
土地价值捕获概念基于一个简单的原则：公共行为应产生公共效益。随着快速城市化、基础设施退化、气候变化等问题带来更多挑战，这种资金来源对于市政的未来将变得越来越重要。
土地价值捕获与良好的治理和城市规划原则相结合，可以成为政府推进积极财政、社会和环境成果不可或缺的工具。世界各地的很多社区已经在用这些工具改善居民生活质量了，包括：修缮捐款（Betterment Contributions）、建筑权收费（Charges for Building Rights）、包容性住房与区划（Inclusionary Housing and Zoning）、关联费或影响费（Linkage or Impact Fees，图1）、特别评估（Special Assessments）、开发权转移（Transferable Development Rights）和房产税（Property Tax）。
图1：美国加利福尼亚州旧金山市2013-2016开发影响费收入
几十年来，美国加利福尼亚州旧金山市一直在征收开发影响费 —— 作为开发项目批准的前提条件而向开发商征收的费用。这些通过新开发项目获得的收入可以用于资助改善公共基础设施以适应更多居民使用市政交通网络、公园和其他设施的需求。比如旧金山市2013-2016年收取的费用资助了交通需求、自行车基础设施和行人资本改善等方面。
（资料来源：旧金山市2014-15财年和2015-16财年双年度开发影响费报告）
房地产税和税收增额融资机制（Property Tax and Tax Increment Finance, TIF）
房地产税可以成为土地价值捕获的一种重要形式，因为运作良好的房产税制度是基于房地产的市场价值的。但是二者之间的关系并不是既有的。这取决于房产税是否有合理的运行框架。在完善的房地产税制度下，靠近规划中的公共投资项目的房产会产生更高的财产评估价值。在这种情况下，房产税确实可以为公共部门从私人获取一些土地价值。但是，如果限制土地价值评估或增长， 房地产税捕获土地价值的能力也会受到限制。
许多社区运用税收增额融资机制（TIF）促进经济发展和社区投资。具体做法是先预估特定区域土地增值带来的房产税收入，然后指定一部分资金用于特定的公共目的。但这本身并不是一种额外的土地价值捕获手段。
政府官员们早已认识到为了城市的可持续发展而捕获土地价值的必要性，但是能否运用土地价值捕获工具通常取决于多种因素，包括法律授权、政治意愿、财政框架和公职人员能力等。以下是土地价值捕获的政策及其应用工具的一些有代表性的例子。
1988年，巴西在国家宪法中颁布的联邦法律10257/2001规定城市政府可以对建筑权收费和使用CEPACs，以帮助市政捕获不断上升的土地价值。 这项法律还允许政府向私人开发商收取超过规定“容积率”开发权的费用。市政当局可以根据当地需要和环境背景利用这些工具，同时促进了城市化成本和收益的公平分配。
印度孟买的建筑密度受到“建筑面积指数”（Floor Space Index, FSI，即允许的建筑面积与地块面积的比率）的限制。城市可以通过允许业主出售或交易他们未使用的FSI重新引导发展强度。 孟买还允许出售开发权，允许开发商向政府购买额外一定数额的FSI，从而获得公共收入资助城市基础设施建设。
美国纽约市根据州非营利公司法，于2005年创立了哈德逊城市广场基础设施公司（Hudson Yards Infrastructure Corporation , “HYIC”）以促进曼哈顿中城西部的经济发展和增长。 为了给地铁七号线的扩建及其附近的发展提供资金， HYIC发行了市政债券进行融资，之后HYIC又运用了一系列土地价值捕获工具偿还债券。比如HYIC利用可转让开发权和“地区改善奖励” （District Improvement Bonus, DIB）向开发商收费，允许他们建设某些项目时获得额外建筑密度。一些开发商还会被要求提供包容性住房。HYIC还利用城市的房地产税进行融资。一旦还清债券，之前通过各种机制获取的资金将用于支持哈德逊城市广场项目区未来基础设施投资。
一个城市的建成环境是各种土地使用决策和投资积累的结果。基础设施和建筑物将长期塑造城市特征和形态，土地价值捕获可以显著改善这一过程。在实践中，成功实施土地价值捕获需要管理很多复杂因素和协调不同利益相关者，正确理解土地市场条件；也需要具备全面的房地产监测系统，财政、规划和司法部门的顺畅沟通和实现土地价值捕获潜力的政治决心。
我们现在面临的挑战是如何更好地了解不同级别政府下的政策交叉，无论是机关部门内部或者是通过特设机构。其中任何一个途径都可以为实施土地价值捕获奠定基础。
展望未来，城市从业者们应该向各国学习实施土地价值捕获政策和工具的国际经验。我们应该努力了解各种方法的复杂性并且促进政府官员和民众了解运用这些工具使他们的社区受益——最终让我们共同的城市在将来变得更好。
https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/land-value-capture-policy-brief.pdf
