英国土地发展权与土地增值收益分配制度对中国问题的启示
如前所述，中英两国共享相同的土地发展权概念，即改变土地利用现状的权利。在此基础上，有必要准确理解1942年报告首倡、1947年规划法奠定的土地发展权国有制度。一方面，它并不是说发展权由国家行使或国土开发由国家亲自进行。报告最初设想的“发展权国有—所有权国有”的二阶机制最终被取代，是因为国家以管理者而非所有者身份管控国土开发，更能精简行政成本，激发市场活力。另一方面，发展权国有化也不仅指国家管制土地开发或干预私人土地产权，而是其特定形态，确切含义是指国家一般性地禁止私人开发土地。英国经验表明：之所以走到这一步，原因在于现代社会城市化与工业化带来的人地关系紧张、土地利用无序和低效，要求在土地利用开发问题上从私人和市场做主导、为前提，走向国家管制主导，为私人和市场划定活动空间。
在此意义上，现代社会的一般性禁止制度基本都可视为对某种财产权的国有化。如对机动车驾驶的一般性管制就可理解为机动车驾驶权被国有化。对于来自大陆法系的观察者，这听上去也许别扭，甚至荒谬，但在有着悠久“财产束”(bundle of rights)观念传统的英国，这并不难理解。事实上，有英国学者就指出发展权国有化可溯源至中世纪封建制，土地所有权上被认为附着多种可分离的财产性权利(estates)。土地国有化就是把其中部分财产性权利从所有者手中拿走。从这个角度观察，对于农地而言，我国现行用途管制制度本质上就是发展权国有制度，即农村集体自行转用开发农地面临一般性禁止。因此，中国学界目前流行的发展权私有论严重背离现实。
另一方面，关于土地增值收益，我国眼下并没有确切的法律或政策定义。发展权国有论试图从价值来源的角度准确界定何为土地增值收益，强调农地转用增值收益属于社会发展、国家政策和建设造成的外力增值，故理应国有。然而前文分析表明，无论是理论还是实践中，准确判断个案中土地增值收益究竟缘于何种贡献因素，都是不可能，也是不必要的。1942年报告区分涨价与增值，但承认实践中不可分，故统一划定增值税率1947年规划法则彻底放弃涨价与增值之分，全部涨价归于政府，但最终改变为地利共享。可见，在国家、集体和农户三者间，根据对地价上涨的贡献确定分配比例并不可行，而应承认三者都有贡献，但在个案中不作区分。从英国经验来看，具体分配方式和比例随时代变化，很难说有什么可以直接移植借鉴的黄金准则。值得进一步思考的，是这些变化与其社会制度情境之间的勾连与互动，然后以此作为省察中国问题的智识框架。
厘清两对关系：“土地发展权—土地所有权/国家管制权”与“土地发展权—土地增值收益”
深入理解土地发展权国有化和土地增值收益的含义之后，回到本文最初的问题：土地发展权到底来源于土地所有权，还是国家管制权？在英国经验观照下，不难看出：发展权私有论和国有论看似针锋相对，但都没有错，只是角度不同。一方面，私有论无非说了一句“大白话”(trivial truth)——在英国，或世界上任何国家，土地私有古已有之，改变土地利用状态的自由及其造成的涨价历史上自然都归私人，国家无从也无意置喙。另一方面，国有论则着眼于二十世纪以降，国家土地管制权不断加强，最终落脚于土地发展权国有化制度，土地开发从此不再是个人自由，而面临普遍禁止。因此，两方都有道理，只是观察的时间段和逻辑起点不同：私有论从古已有之的所有权出发，国有论则从现代土地管理制度开始；前者更多在描述无法辩驳的社会历史事实，而后者则着眼于同样无法辩驳的法律事实。在相互冲突的事实之间抉择，永远无法得出谁更“真实”或“科学”的答案，而只能诉诸价值。但遗憾的是，正是在纠结谁更真实之际，无论国有论抑或私有论，均掩盖了真正值得琢磨的交锋点，即如何评价国家土地管制权的正当性？
毋庸置疑，二十世纪中英两国历史进程极为不同，社会经济制度迥异，但在土地制度设计上却曾有过短暂的趋同。从五十年代的农地集体化，到1982年宪法宣布城市土地国有，中国逐步走向土地公有制。1942年报告显示，英国曾考虑过国有化所有权，目的是绕过价值漂浮和转移机制，加强国家土地管制权；也曾设想过国家通过购买或征收、以所有者身份向私人出租土地，据此管控土地开发；1947年规划法更是规定土地涨价全盘国有。联系中国的土地公有制道路，两者的惊人相似让人无法不感叹！
然而与中国路径不同，半个多世纪来，英国最终没有选择无偿的所有权国有化，而是有偿的发展权国有化；国家土地管制体系转向以规划—开发许可为中心；涨价全部归公也变为地利共享。这一转变的根本动因在于英国意图解决国家管制权与私人土地产权之间的矛盾，即如何在国家实施土地管制、公益优先于私利的前提下，最大程度地保障私权私益、增进市场活力、限缩行政权力。相较于英国，尽管也接受了土地发展权国有，中国的土地管理制度有三大特点：土地所有权无偿公有化；以指标控制为中心的计划式土地管理体制；政府低价征收、高价出让导致涨价全部归公。这一公权压倒私权的制度安排造成三大后果：无偿公有化的历史正当性饱受质疑；计划配置土地资源扼杀个人和市场的自主空间，降低效率；涨价全部归公忽视甚至无视集体和农民的利益诉求。这是让中国现行土地管理制度陷入深刻合法性危机的深层次原因，也显然偏离了中国推行土地公有制的初衷。
但这并不意味着改革下一程必须否定中国土地管理制度的根本合法性。在历史上，它或许有极强的意识形态色彩和效法苏联的倾向；但从“八二”宪法开始，宪法第10条第5款提出“合理用地”要求，以及之后《土地管理法》确定耕地保护目标，都可视为对历史的置换和超越——中国推行农地用途管制，即发展权国有化的理由，不再是意识形态化的革命追求，而是在一个人多地少、正在经历高速工业化和城市化的国度里，控制农地转用、避免农地流失、提高用地效率。正是在强化国家土地管制权这一点上，中英两国殊途同归。这并非是固步自封、为现实辩护，而是清醒地认识并拥抱现代社会的普遍趋势。因此，更为稳健务实的改革策略必须是一次精准的“手术切割”：一方面承认国家土地管制权的根本合法性，另一方面及时剥离那些压抑市场、损害私人的具体制度安排，进一步提高国家土地管制的效率，巩固其合法性。
由是观之，土地发展权私有论无视中国的制度现实，本质上要求回到土地发展权私有的前现代时刻。这无疑是在开历史倒车，会使国家土地管制权失去根基。然而值得玩味的是，私有论者并不打算彻底取消国家管制，也支持规划控制。此处之吊诡非常明显：规划控制即普遍性的开发禁止，就已经是发展权国有了。这说明私有论者既主张土地发展权私有，又赞成发展权国有。之所以如此，是因为其并不反对土地管制制度的根本正当性。私有论真正要挑战的，其实是土地管制制度的现行具体安排，即土地开发增值收益全部归公。当下“一体两翼”的土地增值收益分配机制改革正是让增值收益更多向集体和农民倾斜。为了证成这一改革走向，私有论不惜自我矛盾地主张土地发展权私有，其逻辑死结在于把土地发展权和土地增值收益绑定——后者要想归私，前者也必须归私，国家在二次分配中才能收回增值。同样的，目前学界提出的土地发展权国有论虽然承认我国的制度现实，但其实也把两者捆定，主张在发展权国有的前提下，增值收益也必须国有，即一次分配归公，二次分配才兼顾集体和农民。
本文揭示的英国经验表明，这种绑定在理论上和实践中既不成立，也不必要。在土地发展权国有的前提下，1942年报告曾设想过两种土地开发模式。一种与我国现行制度极为相似，国家先征收再出租给私人开发，征地补偿按照原用途，出租价格则考虑潜在价值，国家在一次分配中获得土地增值收益。该构想未被1947年规划法采纳，征收补偿和市场交易价格之间的鸿沟随后亦被抹平。五十多年来，另一种开发模式获得青睐，即私人申请取得国家许可后自行开发，国家再通过增值税或其它方式收回增值。在此模式下，国家享有土地开发权，但并非在初次分配中就获得土地增值收益，两者脱钩。更重要的，国家收回部分而非全部增值。借此，数十年来，英国更好地平衡了公权与私益，也实现了加强国家土地管制的宏观目标与具体制度安排之间的协调。
中国目前推行的从计划到市场、土地增值收益向集体和农户倾斜等改革，可视为在承认国家土地管制权的根本正当性基础上，完善具体制度安排，变公权压倒私益为两者平衡，进而巩固土地管制制度的合法性。在历史语境下深入考察英国经验，有助于清理土地发展权国有化和土地增值收益两个概念，厘清土地发展权与国家管制和所有权、土地发展权与土地增值收益两对关系。由此可得如下启示：第一，应彻底摒弃土地发展权私有论和国有论之间的无谓争论，接受我国发展权国有的制度现实，并更新对其合法性基础的认识。第二，在理念和制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩，让并不享有土地发展权的集体和农民在一次分配和二次分配中都能获得增值收益。前者对应农村集体经营性建设用地不经征收直接入市，后者则对应集体土地征收补偿的提高。现存理论与现行改革之两翼不完全吻合的问题迎刃而解。第三，无论是哪种增值收益分配方式，既不能完全归公，也不能完全归私，而应追求公平的地利共享。具体的分配比例与途径有待进一步研究。在这方面，以《厄斯瓦特报告》为代表的英国百年经验是一座值得继续探索的宝藏。
本文是北大-林肯中心2015—2016年度研究基金和中国博士后科学基金第58批面上资助的阶段性成果。
原文链接：http://journal.pkulaw.cn/
