林肯土地政策研究院主要从事政策相关的研究和培训。我们采取中立的学术立场，所做的分析研究力求客观并且有所依据。我们提出的论题、检验的假设，都可以从实证角度探寻答案，即通过客观的探究和可靠的方法，最终得到数据支持的结果。
我们看到，现实中很多政策的制定往往基于规范原则而非客观分析，在涉及土地的问题上，人们有时并不能对原则立场达成一致，而林肯研究院的原则乃是“土地所有权应获其公正回报”——这一理念就是一直以来推动我们工作不断进展的原动力。
由于土地供给固定不变的特性，土地的价格总是由需求决定。随着时间的推移，土地需求渐渐增加，土地价格随之上涨，而土地所有者则凭借他们享有的垄断，把这部分新增的利润尽收囊中。很多经济学家、哲学家认为，土地所有者在价格上涨的过程中不劳而获、坐享其成，他们额外取得的这部分收益实属不义之财——这种观点在约翰•穆勒的《政治经济学原理》（1848）一书中得到了最好的阐述：
在一个社会财富积累的过程中，地主的收入总是不断增加：无论他们怎样毫无顾忌又或不知轻重地挥霍，他们财富的总量还是越来越多，所占社会财富的比例也还是越来越大。他们根本不用卖力工作、承担风险或者省吃俭用，只是高卧酣眠就可以越来越富。从基本的社会公正性原则来看，他们有什么理由获取这种财富呢？如果社会从一开始就保有对自发性地租上涨收税的权利，把税率设定得像战时紧急情况下那样高，难道还委屈了这些地主们吗？
亨利•乔治在其名作《进步与贫穷》（1879）中的论证也基于这种规范性的观点。他宣称：一边对从事生产的劳工和企业家的收入征税，一边又给游手好闲的地主分配经济利益，既不公平又低效率，简直就是一种阻碍经济发展、导致长期贫困的“变相奴役”。工业革命在为社会带来空前富裕之外，还带来了贫困——亨利•乔治提议通过收税从地主手里拿回他们“不劳而获的土地价值”，用来支持政府的工作并把源自工业革命的贫困彻底消灭。
林肯研究院近来所做的土地价值捕获相关研究的渊源，来自于与此相似的土地市值分析，还有“土地所有权应获其公平回报”的原则。土地价值捕获理论立足于这样的观念：公众有权获得全部或部分的，由公共投资或其他公共行为所带来的土地价值增值——如果一个城市的政府为道路建造、下水管铺设或者其他可以使土地升值的项目出了钱，那么政府就有权从土地的所有者或开发商那里回收全部或部分的价值增值。类似地，如果一座城市通过改变分区规划从而进行更高密度的开发建设，整个城市都有权从随之而来的土地增值中分一杯羹。这种“价值回收”观念背后的原则十分简单：谁创造了价值，谁就应当收获利益。
如今，世界各地的人们正以不同的形式实践着土地价值捕获理论。一些拉丁美洲的城市将土地开发定为一种特殊权限，并将其在公开市场上拍卖出售。这些城市的法律严格约束土地所有者的自主开发权限，比如，地上总建筑面积只能低于用地面积（即容积率小于一）。而任何想要扩大建筑面积的人，都必须在城市规划的最高容积率以下为加盖的每一平方米建筑购买建造许可。政府把出售许可证中所获的收入用于城市交通、公共花园或者保障房的建设。在很多其他的城市里，开发商强制或自愿性地加入包容性住房项目，在新建房屋中提供一定比例的低于市场价格的住房。在另外一些地方，开发商则需要缴纳特别的税捐，为新人行道修建或者房屋外立面翻新付钱。
这些基于道义上公平原则的项目之所以能在世界各地得以实行，大概是因为人们渐渐意识到“很多决定土地价值的因素既无关地主的努力，也不受他们的控制”。然而如果人们基于宪法，从私有财产保护原则出发，所得的观点将与此大相径庭：根据私有财产权的狭义理解，任何来源的土地价值都应当属于土地的所有者，因此政府求取土地增值的举动，就是有悖于私有财产权宪法保护的“夺取”。道德公平和财产保护两种原则，各自导向完全不同的两种观点——这种基础性原则差异造成的争端，最终只能交给法庭裁决。
拉美法庭对这种争端的决议是：政府出售开发许可证既没有侵犯私有财产，也没有强夺民利。这样的判决清晰明确地定义了土地所有者到底有着怎样的权利：他们在自己的土地上不能随心所欲地大兴土木，只能在不违背城市规划的前提下、依据行业标准、使用规定材料，建造特定密度的建筑。概括而言，法庭将开发权定义为“由政府移交给土地所有者的一种特许使用权”，而非一种财产权——因此限制土地所有者的自主开发，要求他们购买开发许可证，也就谈不上是对私人财产权的侵犯了。与之类似，包容性住房项目以及其他形式的土地价值捕获项目，在其他国家和美国各州法庭都被裁定为没有违宪。
图为位于哥伦比亚首都波哥大的“众生桥”——1809年建造此桥的资金来源正是一种价值捕获：增值税捐（betterment contribution)。
像开发权拍卖这样正式的、官方的土地价值捕获形式并不多见，大部分情况下，土地价值捕获还是采取特事特办的形式：同土地所有者、开放商们一次一次地进行商谈。这实在是因为公共活动带来的土地价值实际增长既难观察又难测量。尽管有不少的研究者们试图找到可以评估并量化土地增值的良好指标，比如特定开发项目中为低收入家庭提供廉租房的预计合理比例，然而实际上，这些指标并不经常用于指导协商过程。
未来二、三十年里，世界将面临如何安置数十亿城市移民的巨大挑战。想要顺利完成这项任务，不但需要大量的投资进行全新的交通系统、供水排污、社区住房等基础设施的建设，原有的设施也需要支付大笔维护和保修的资金——这在全球会是每年高达五、六万亿的巨大资金需求——在很多城市和地区，土地价值捕获或许将成为基建资金的重要来源。一项最新的统计表明，拉美地区的土地价值增值大约是当地基建投资所需的7倍，也就是说，只要捕获16%的土地增值，就有足够的钱来完成全部的基础设施建设。
以上这些事例和数据尚未有最终定论，但颇具参考价值。就林肯研究院的工作而言，我们认识到：深化理解土地价值捕获的复杂之处、探究其提供基建资金的能力乃是必要之举。我们将开展推动全球性的土地价值捕获研究项目：我们将记录支持土地价值捕获的立法程序；我们将寻找公共改造前后土地价值变化的测定方法；我们将对比不同方式能够捕获的土地增值的多少；我们还将探寻把土地价值捕获用作主要财政工具的潜在后果。
理想化的土地政策制定过程，应当为事实驱动而又遵循原则——在林肯研究院，我们的原则一向是“谁创造了价值，谁就应当从中获益”。无论是研究土地价值捕获，还是把这一理论向公众传播推行，我们始终是这项原则的坚持者和践行者。
作者：George W. McCarthy 林肯土地政策研究院总裁
译者：吴悠然 北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心实习生
