观点丨底特律的重兴：政府与市场的作用 2018年07月09日 Other 伟大的城市不会消亡。 ——乔治·麦卡锡（George W. McCarthy，林肯土地政策研究院主席兼首席执行官） 文/何杨 图/刘威 2018年5月21日，林肯土地政策研究院“城市财政健康国际会议”在底特律市中心崭新的威斯汀酒店举行。会议主办方告诉我们，这个酒店是在曾经废弃的房屋上重建的。三年前，林肯研究院发起了促进城市财政健康的长期计划，希望通过跨国的研究，搭建公众、政府、私人部门和研究人员之间沟通的平台，从而实现更好的全球城市财政治理。三年中，林肯研究院构建了可供实证研究的标准化城市财政数据库，发布一批研究成果，和联合国人居署联合发布研究报告，召开研讨会、培训和课程，极大地推动了这个领域的发展。在两天的会议中，100多位来自世界各地的学者、政府官员、投资机构、非营利组织参会者，在城市财政健康的衡量、国际实践、基础设施、转移支付、社保支出、环境变化、土地利用、房地产税等主题的研讨中，进行成果分享、经验交流和思想碰撞。 全世界接近60%的人口居住在城市。城市聚集人才和资源，产生更高的生产力。城市政府是居民公共产品和公共服务的主要提供者。但是，城市可能发展，也可能衰退。2008年全球经济危机之后，一些城市政府面临巨大的财政困难，甚至破产，底特律就是其中的典型代表。这次“城市财政健康国际会议”在底特律召开，通过与该市市长、财政、预算、财产税估值等部门人员进行深入座谈，我们近距离看到了一个城市是如何艰难地复兴。正如底特律市的标志一样，市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”共同支撑了这座城市重新走向繁荣。在这个过程中，更加注重“人”的需求满足而非物质投入的新发展理念也在从理论走向实践。 破产的“汽车之城” 其实在2013年申请破产之前，底特律的衰退已近三十年。这次到底特律参加“城市财政健康会议”的参会者中，包括很多美国人在内的绝大多数人都是第一次到底特律，因为从80年代开始报纸和新闻上充斥着的都是底特律的枪击、抢劫和暴动。这背后的原因很多，种族问题、单一产业结构、财政制度等等不一而足。那么在申请破产时，底特律的状况到底有多糟呢？ 底特律的人口实际上从50年代就开始下降，和2000年相比，2010年底特律市人口下降了25%，尤其是40岁以下的年轻人口下降了30%。高中以上受到良好教育的人口只占42.8%。由于企业倒闭、工作流失，2010年家庭平均收入比2000年下降了26.6%。30.8%的家庭位于美国的贫困线以下。 2013年底特律的犯罪率达到每10万人中有2072项犯罪，相比之下，同期全美国的平均水平是368。市场对于底特律的信心也降到了冰点。2012年3月，穆迪对底特律市政债券的评级从Ba3降到了B2，标准普尔的评级一路从B到C甚至2013年10月由于出现未偿还债务结果为D级。 需要注意的是，底特律市（City of Detroit）和底特律大都市区（Metro Detroit）是两个概念。申请破产的是底特律市，而430多万人口的底特律大都市区拥有更多的中产阶级的支撑。在中心城市衰退的同时，大都市地区的经济和人口仍然在继续增长。2013年7月18日，底特律成为迄今为止美国历史上最大的因为债务申请破产的城市，债务规模180-200亿美元。这里的债务规模并不是城市当期需要偿付的债务，而是希望通过破产重整解决的债务总额，其中大部分是长期的社保支出，还包括预测的需要支付的基础设施维护支出。在破产的过程中，可以保留必要的财政资金用于基本公共服务的提供，同时减轻过于沉重的财政负担。2014年11月7日，联邦法院通过底特律的重整计划，底特律退出破产名单。债权人和投资者大约损失了70亿美元。 在过去的三年（2015-2017年），底特律实现了经营性财政盈余，2016年恢复退休金支付，2018年预计将实现大约3600万的经营性盈余。一般基金的余额达到5.92亿美元，税收收入增长了15%，财产税的征收率上升超过80%。财政管理水平大幅提高，第三方独立审计发现的问题支出在2012年为73亿美元，2016年和2017年均降到零，发现的问题从2012的98项下降到了12项。市场的信心也得到复苏，两大评级机构对底特律市政债券的评级2016年保持稳定，从2017年开始上升。 短短3年过去，现在走在底特律的市中心和美丽的底特律河边，有越来越多的年轻人，办公楼的空置率大幅降低，餐馆和商场重新开业，更多的人对底特律的未来充满信心。那么，破产后的底特律财政治理到底是如何改善的呢？底特律的重兴所尝试的发展道路到底有什么和传统不同之处呢？ 城市治理：更加注重人的投入 地方政府在美国城市发展中的作用经历了不同的发展阶段，从管理城市到像企业家一样经营城市，主要注重增长，通过竞争吸引更多的资本，通过公共政策实现土地的增值，产业也一度被认为是经济增长的源泉。但是底特律的衰落最根本上还是由于以汽车工业为核心的制造业竞争力减弱，也曾经尝试通过市场化机制重新激发企业活力。不过重组受到了工会的强烈抵制，新能源企业和高科技的发展已经被其他地方占领了先机，短期内制造业和就业都不会回到底特律，这一现实使得破产后的民选底特律市政府不得不尝试新的方式。 在关于如何重兴底特律的计划中，最为吸引眼球的是2010年底特律大学设计学院在当时市长戴夫·宾（Dave Bing）的支持下发起的“底特律工作项目（Detroit Works Project）”，这个强调政府部门、私人部门、慈善组织合作的计划也得到现任市长麦克·杜根（Mike Duggan）的支持，并在整体发展战略中逐步得到实践。这个计划分为五个部分，虽然也包括了经济增长和土地使用等经营城市的内容，但是有三个部分都着重于城市系统、社区和土地房屋资产利用等新思想。这个计划首先承认了城市的繁荣即使没有福特这样的企业回归也可能实现，其次计划强调社区发展和居民生活质量的提高，包括一些景观性的基础设施建设。并且，大量废弃的土地和房屋虽然是城市破产的象征，但是这些废弃土地和房屋的价值提升也成为发展的一部分。废弃的土地被政府拍卖后移交到土地银行，进行清理，有市场价值的重新出售，没有太大市场价值的则改造成绿地。底特律土地银行也成为美国最大、最透明的废弃土地清理项目，2018年第二季度就经过清理，卖出了421个边地段、172个拍卖财产和211栋房屋，成为改善底特律社区环境和房屋价值的重要组成部分。 现在，底特律市中心的整体环境已经大大改善，多个办公楼都被全部租出，底特律河边新建的观景道路是孩子和居民休闲的最佳去处。当我们向政府官员提出如何改进市中心以外的其他社区时，他们强调的不是要引进企业，而是要建立更多可供行走的道路，方便到达商店、超市，建设更多的绿地和公园，提高学校的质量，让居民更加愿意居住在这里。 财政治理：着眼长远的战略规划 破产重整后，底特律的财政管理上有几个重大变化。首先是政府组织结构的重建，破产前部门职能不清、相互不协调大大降低了政府管理的效率。破产重整方案进行了功能重组，明确划分功能，同一类的政府职能通过一个组来进行协调。其中最大的亮点新设了两个部门。一是建立了首席财务办公室（Chief Financial Officer，CFO），将预算、采购、财务分析规划、补贴项目、收入、评估、融资服务、会计等所有和财务相关的职能进行统筹，这些职能在破产前是分散的，合并之后将财政的收支进行协调管理和统筹规划。在这个基础上制定系统性的政策执行、文档管理、标准化程序，新建立一系列电子化财务系统。 第二个亮点是成立了有100个人的财务规划分析部，建立关注长期财务可持续性、收入预测和经济预测的分析机制，在此基础上制定长期的规划，实现长期的财政可持续发展，建立模型，估算从经济发展项目中增加的收入。 第三是加强了市政府的经济发展职能，不过不是通过直接的政府投入，而是更好地向投资者和潜在的居民推销底特律。这个部门还进行海外的推广，包括中国。我们拜访了密西根中国创新中心，作为经济发展部的派出机构，他的主要职能是建立和中国企业、中国政府的良好关系，吸引中国的企业来底特律投资，已经为底特律新增2000个就业岗位。 另外，在减少财政风险方面的主要措施包括：将年度预算改为中期预算，以四年为一个周期，减少短期的波动和政治上的影响；成立了预算留存基金，必须保持不低于年度支出总额的5%的余额。未来还将计划建立退休保护基金，2019-2022年大约将得到1.7亿美元的投入。减少债务利息支出，用3000万财政盈余支付部分退出破产的债务，通过可分配州救助债券（Distributable State Aid Bonds）的再融资减少大约6000万的债务。 可以说，破产给了底特律全面改善财政治理能力的机会。长期的可持续发展是底特律财政治理的核心理念，在预算中也明确地提出了四大原则，都对于发展中国家的财政治理具有重要启示。第一，非常谨慎地进行支出和收入预测。第二，财政分析和预算调整都要按照四年的周期进行。第三，采购支出必须有采购收入的支撑，政府不能做出无法兑付的承诺。第四，财政盈余和一次性收入用于可以增强城市长期竞争力的一次性支出。 结语 不能忽视的是，在底特律复兴的过程中，市场仍然发挥了基础性的作用。一方面，破产对于投资甚至投机并不完全是坏事。便宜的资产价格以及经济可能复苏的希望，使得经济重整之初就有一些企业来底特律寻找机会。其中典型的案例是Quicken Loan公司，由于底特律有大量居民面临房屋抵押贷款和房地产税等等高额债务，公司在底特律经济最困难的时期在市中心购入房产，并把近1万的员工入驻市中心办公楼，可以说是给衰退的市中心注入了强心针。有趣的是，Quicken Loan的老板Dan Gilbert也是美国职业篮球骑士队的老板。随着市中心的安全度提高和设施改善，一些企业也开始在底特律重新开张，比如家喻户晓的耐克和麦当劳。 众所周知，纽约、波士顿等城市在20世纪70年代都经历过艰难的时期，设施落后，经济衰退，几近破产，但是现在成为美国最有活力的地方之一。发展中国家的一些城市也正在经历资源枯竭、制造业衰退的困难时期，如何重振是一个重要的问题。打破只能依靠产业和政府支出来拉动增长的思想，尝试资源保护、能源效率、清洁技术、人力资本和生态系统恢复的投资有可能成为一种新的可供选择的途径。与此同时，城市财政的健康运行，用更加长远的战略眼光去规划和管理财政资源，是实现可持续增长的重要基础。 作者：何杨，中央财经大学财政税务学院副教授、副院长 相关刊物 读取内容中,请等待...
