该文刊载于《城市规划》杂志2023年第12期年会学术对话栏目：
作者：刘志，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任
当前，我国城镇化已进入高质量发展阶段，我们要面对一个问题：规划师在勾画城市发展愿景时，要不要估算经济成本呢？答案是显然的，因为规划的实施受到财政的约束。不考量财政约束的规划是缺乏理性的，会给规划的实施和未来城市的发展带来许多不良的后果。但长期以来，包括近二十年城镇化高速发展阶段，我国城市规划工作一直缺乏对城市财政约束的考量。不少城市做出的规划过于乐观，导致土地开发过大过急，空城和“鬼城”出现，城市财政不继，还严重浪费土地和资金资源。
规划与财政的脱节有制度上的原因。分税制中的地方一般公共财政收入基本上用于维持地方政府日常运行的公共支出。而由规划引领的土地开发和基础设施建设投资，主要来自于土地出让金和以土地为抵押的债务融资。但一般公共财政收支和以土地出让金为主体的政府基金收支是分开管理的两本账，其关联似乎是建立在一个乐观的前提假设基础上，即规划引领投资，投资带来城市经济发展，发展带来更多的一般公共财政收入。但投资下去却没有得到预期的回报怎么办呢？城市规划部门没有严谨的程序考量这样的问题。
在高质量发展阶段，规划与财政不能再继续脱节了。高质量发展的核心任务是提高经济社会发展的质量和效益，城市发展建设也必须从以往粗放的、不计成本代价的高速发展模式转向精明的、追求效率与公平的高质量发展模式。这就要求规划师不仅要勾画城市未来愿景，而且要算清经济账，还要估算城市发展带来的效益在不同人群中的分布。
要看到，城市财政部门的预算工作正在逐步改良。原来仅做年度预算，近年在国务院的推动下，财政部门会同各职能部门编制三年的中期财政规划。如果财政部门更进一步编制五年的中期财政规划，就有可能与城市规划体系中的近期（五年）建设规划衔接了，规划部门就可以在充分考虑中期财政约束的基础上编制更具现实性和可行性的近期建设规划。
我国城市规划基本上是以投资项目的形式实施的。从规划到项目的流程中还缺失一个重要环节，即投资项目的经济评估。投资项目经济评估指的是站在整个国民经济体系上考量投资项目的经济成本和经济效益，估算项目能否给国民经济带来净效益。这与投资项目财务评估有所不同，财务评估是站在一个投资主体（政府或企业）的视角上考量该主体投资、建设和运营投资项目的财务成本和财务收益，估算该项目对投资主体而言财务是否可行。
任何一个城市的资金都是有限的。资金本身可以用在不同的用途上，因此具有机会成本。当存在多种资金用途时，应该尽量把有限的资金用在经济回报最高的用途上。然而，在缺乏经济评估的前提下，许多城市忙于寻求融资和财政支持来实施投资项目。这种做法很可能会导致项目实施时间过早或规模过大，导致巨大的经济投入换取不到合理的经济回报，浪费国家的资金资源。
项目经济评估的核心内容是成本效益分析，它有助于优化项目设计，选择经济、社会、环境综合效益最佳的实施方案，测算项目实施和运营中有可能遇到的各种风险的概率及其对项目可行性和稳健性的负面影响，并预先策划应对的措施。这项重要的工作应该由训练有素的规划师来做，也应该成为我国城市规划工作中的一项新任务。
