基础设施领域的投资决策往往对城市建成环境会产生强大而深远的影响，反之亦然。政府应该补贴公路建设还是公共交通？投资铁路运输的固定性更好还是投资公交汽车的灵活性更好？林林总总的基础设施决策将对当地居民和就业者产生什么样的影响？林肯土地政策研究院出版的新书《基础设施经济和政策：国际视角》中有两章探讨了基础设施与城市空间形态和生产率之间的关系。
在第4章中，哈佛大学经济学家Edward Glaeser重点讨论了基础设施技术如何影响城市的经济作用和空间形态。Glaeser认为，城市的密度和形态反映了城市快速发展阶段最盛行的交通技术。例如，波士顿的人口密度比拉斯维加斯高，这主要是因为它是在有轨电车时代而非汽车时代发展起来的。技术变革对城市产生的影响大体可以分成三个阶段，且这个过程可能需要几十年的时间。第一阶段是新型交通工具的发明和改进，例如轮式货车、有轨马车、有轨电车、电梯、地铁、汽车。第二阶段是建设这些交通工具运行的城市交通网络，第三阶段是围绕这个交通网络建设城市。
以汽车为例。汽车发明于19世纪末，但那时汽车的舒适性、可靠性和价格可承受性都很低，直到20世纪前几十年，汽车的普及率才出现激增。为此，美国在许多城市建设了大量出入口设限的高速公路。这些公路系统反过来刺激了20世纪下半叶美国城市地区的空间重构，带动了住房和工作场所的郊区化，也促进了居民从北方城市到阳光地带城市的迁移。
然而，鉴于存量住宅和工作场所本身的价值和耐久性，我们并不能随心所欲地把城市建设在主要公路、地铁和其他交通网络周围。例如，只有当去往中心商业区的通勤变得非常耗时和耗费时，开发商才有可能拆除郊区存量住宅建筑、重新建设更高密度的住宅区并从中获利。地方上的土地利用法规也可能推迟土地利用在交通技术变化之后作出快速的响应，尤其在那些法规更倾向于维持土地利用现状的地方。由于土地利用的演变滞后于交通技术变革，当我们弄清楚我们正在创造的物质环境所产生的全部成本和收益时，再想采取合理行动，则可能为时已晚。
Glaeser还讨论了关于基础设施和城市形态的几种常见的政策选择。首先，政府应该补贴公路建设还是公共交通？补贴公路建设和使用往往会鼓励城市扩张。而补贴公共交通可能会诱使人们住得靠近公交站点，房地产开发商也会将房屋建在公共交通站点附近。但已有证据表明，这种影响的规模远远小于公路补贴所产生的影响。此外，美国严格的地方土地利用管制措施通常会限制住房开发商对基础设施投资的响应能力，从而限制了基础设施投资的潜在效益。
其次，是选择铁路还是公共汽车来提供城市公共交通服务？这基本上是在固定性和灵活性之间进行选择。在一个不确定的世界里，公共汽车服务的灵活性是一大优势，但铁路基础设施的固定性使房地产开发商对在火车站周围投资建设更有信心。公共交通现在面临着一项重大挑战：对于任何城市的减碳战略来说，公共交通都是一个的重要组成部分，但自从新冠疫情爆发以来，全球各地的公共交通受到强烈冲击，客运量显著下降。
在第5章，伦敦帝国理工学院的教授和研究人员Daniel Graham、Daniel Hörcher和Roger Vickerman探讨了基础设施与城市生产率之间的关系。城市集聚发展为就业者提供了更多的就业机会，并有助企业提高生产率。但伴随这些集聚效益而来的还有拥堵和污染等负面影响。然而，在方法上很难测算集聚效益。
为了便于测算和分析，作者们假定了这样一个简化的城市：其中的住宅和工作场所位置均为固定，基础设施只对城市就业者的生产率以及拥堵和污染程度产生影响。他们的主要观点是，城市集聚既产生正外部性，也产生负外部性。如果不统筹考虑它们，可能会导致投资和定价决策不当。正外部性主要源于集聚提高时劳动生产率的提高，也源于城市公共交通服务带来的规模经济；负外部性则源于交通拥堵、污染和事故的增加。
作者们指出，凭经验数据来对集聚效益进行测算面临诸多挑战。他们对集聚规模影响生产率的测算，得到英国政府的认可，规定在必要的成本效益分析中使用此类测算方法。可以想象，在集聚效益和公共交通的规模经济足够大、且拥堵外部性足够小的情形下，在高峰时段向小汽车收取拥堵费所带来的社会净效益会大大减少。不过这种极端情形不太可能出现。然而，这些都是一个城市在决定基础设施投资、定价和补贴时必须考虑的因素。
作者简介
José A. Gómez-Ibáñez，哈佛大学城市规划和公共政策的Derek C. Bok名誉教授；
刘志，林肯土地政策研究院的高级研究员和中国项目负责人。
他们是《基础设施经济和政策：国际视角》一书的编辑。
英文原文链接：
https://www.lincolninst.edu/publications/articles/2022-07-how-infrastructure-shapes-cities
