本论文发表于国际城市研究学术刊物Cities 126 （2022）103699，作者为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院颜燕、北京大学城市与环境学院刘涛、华东师范大学地理科学学院王宁诚和姚申君。该项研究得到北大-林肯中心的资助。
财政压力是指一个地方政府利用其收入来源满足其支出要求的能力。财政压力问题已经成为许多国家（尤其是工业化和城市化国家）地方政府面临的巨大挑战。城市财政压力增大的原因有多种，比如经济基础的侵蚀、人口的减少、税基的下降等。
本研究以快速城镇化的中国为案例，探讨城市蔓延对地方政府财政压力的影响及其背后的机制，具体回答如下三个问题：第一，蔓延式的城市增长方式是导致近期中国很多城市财政压力增加的原因吗？第二，这种关联如果存在，其背后的形成机制是什么？是城市蔓延导致过度支出，还是城市蔓延没有带来预期的收入？第三，城市蔓延对地方政府财政压力的影响是普遍的、还是异质性的？如，在发达地区和落后地区、大城市和小城市有没有差别？研究以上问题，有助于理解城市开发模式与财政风险的关联机制，对于评估中国及其他快速城镇化的发展中国家城市普遍存在的快速低效扩张可能带来的财政风险也有现实意义。
为了检验城市蔓延对地方政府财政压力的影响，本研究构建一个解释城市财政压力程度的数学模型。因变量为城市财政压力，定义为（城市公共财政支出-城市公共财政收入）/城市公共财政收入。本研究构建一个反映城市蔓延的结构性指标，并将城市蔓延进一步划分为两种模式：一种是以工业园区建设为主导的城市蔓延，表现为工业郊区化以及产业向城市低密度地区的扩散而人口增长缓慢；另一种是以新城新区等居住区建设为主导的城市蔓延，表现为居住郊区化和人口向城市低密度地区的扩散。两种蔓延模式对城市财政压力的作用机制是存在差异的。本研究以285个地级及以上城市作为研究对象，研究时间段为2002-2017年。数据来源包括MGUP数据、WorldPop全球人口密度数据、《中国城市统计年鉴》、以及《中国国土资源统计年鉴》。
研究结果发现，总体而言，城市蔓延与地方政府的财政压力显著正相关。区分城市蔓延的不同方式发现，居住蔓延显著增加了城市财政压力，而产业蔓延对城市财政压力的影响并不明显。
以新城开发和居住郊区化为驱动力的城市蔓延主要着眼于房地产开发和对人口的吸引，由于中国绝大部分税收都是依托企业进行征收，一个没有产业的“睡城”除了房地产开发建设阶段产生部分税收，后续无法产生持续的财政收入。而以工业园区开发和工业郊区化推动的城市蔓延主要着眼于对新产业的吸引，郊区工业的发展和税基扩张能够实现财政收支的相对平衡。
城市蔓延对财政压力的影响在不同规模和发展阶段的城市之间存在异质性。在城市规模较小、发展水平较低的情况下，试图通过大规模廉价供应城郊土地、促进人口和产业集聚的空间开发战略并不能达到预期效果，城市蔓延确实会严重损害地方政府的财政压力。而在经济发达的大城市，郊区土地开发普遍能够成功吸引大量的居民和企业，即使较低密度的城市蔓延也不会严重损害城市财政压力，能够实现可持续的城市发展。
根据实证结果，作者提出了若干政策建议。首先，长期以来以扩张为主导的城市发展模式应该从根本上转变为紧凑和集约的发展模式，在实践中更是需要强调两点：一方面，必须严格控制城市蔓延，通过划定城市增长边界、保护城市绿地、加强土地使用规制等方式进行系统性监管；另一方面，中心城区的城市更新也是一项具有经济风险的行动，应将经济可持续性放在突出位置。其次，应修改土地开发配额的分配制度，以减少地方政府债务日益增加的风险。目前的制度将大量的土地开发配额不成比例地分配给城市规模较小的欠发达地区，这导致了严重的财政风险，形成了大量的预算赤字和难以承受的地方政府债务。为了降低这种风险，沿海发达地区的大城市应该获得更多的土地开发配额。与土地配额分配制度相比，财政转移支付和移民支持制度可能是实现区域平衡发展目标的更好选择。第三，迫切需要建立财政压力预警和约束机制，以发现和调节城市发展和建设投资的潜在风险。这一机制将有助于早期发现城市土地的过度和不必要的开发，是有效监管城市发展过程中财政风险的重要解决方案。
异质性分析使我们能够瞥见这种城市蔓延与财政压力关系的多样性和一般趋势。鉴于城市蔓延已经成为世界各国城市空间扩张中越来越普遍的现象，它对财政压力的有害影响是值得注意的。这对于欠发达国家和地区的中小城市来说尤为关键，因为它们的财政体系规模小、易受影响。在我们的异质性分析结果的支持下，乐观的学者和政策制定者可以预期，城市蔓延的负面财政效应可能随着城市增长和区域发展而得到缓解。对于发达地区的大城市所观察到的积极财政效应，甚至可能被逆转。然而，对于发展中国家的大多数城市来说，城市蔓延的一个更可能的后果是，财政压力比设想中的乐观结果更早到来。从这个意义上说，城市蔓延作为一项城市发展战略应该审慎对待，因为本研究证明了这种发展模式会带来巨大的财政风险。
原文出处：Yan, Y., Liu, T., Wang, N., & Yao, S. (2022). Urban sprawl and fiscal stress: Evidence from urbanizing China. Cities, 126, 103699.
