房产税在中国：历史、试点与探索
The Property Tax in China: History, Pilots and Prospects
侯一麟 任强 张平 著
科学出版社2014-7
关键词
房产税 改革 区县级政府 收入体系
作者简介
侯一麟 美国西拉丘斯大学（Syracuse University）麦克斯维尔学院教授。研究专注于财政预算制度，近年来主要研究财政政策、公共预算和政府间财政关系。
任强 中央财经大学财政学院副教授，2012年美国乔治亚大学（The University of Georgia）访问学者。近年来主要研究政府间财政关系、房产税改革和基层政府治理。
张平 复旦大学国际关系与公共事务学院助理教授。美国乔治亚大学（The University of Georgia）博士。研究专注于政府间财政关系、房产税改革和政府治理。
前言
随着２０世纪末中国住房制度改革的进行，中国的家庭和个人拥有房产的比例迅速提高。在２１世纪初，中国政府将房产税制的建立和完善提上了改革日程。最初，这种对保有期间房产课征的税收被称为“物业税”。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(２００３年１０月１４日通过)要求:“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”其主要目的是理顺房地产保有和交易环节的税费体系。同时，中央政府也希望通过开征物业税，增加地方财政收入，进一步理顺中央、省、市、县等各级政府间的财政关系。从２００３年起，中国经济逐步走出由东南亚金融危机导致的经济低谷。然而就在此时，房地产市场中的投机现象开始逐步显现。在过去１０年中，中国主要城市房地产价格的涨幅达到好几倍，有的地方甚至达到１０倍左右。这种现象在诸如北京、上海和广州等一线城市的黄金地段表现尤其明显。在这一轮房地产价格上涨中，地方政府也通过出让土地使用权获得了大量的自有财政收入。有鉴于此，中央政府频繁使用财政、货币和行政措施对房地产市场加以调控。在这个大背景下，中央政府选择上海和重庆两市作为试点城市，从２０１１年１月２８日起启动房产税改革。从表面上看，改革以短期内控制不断飙升的房价为目标。但是我们认为，政府也在投石问路，试图通过此举验证房产税是否能在试点城市产生“一石多鸟”的效果，即希望发现:房产税是否能够形成地方政府稳定的财政收入? 是否能在完善政府间财政关系上起到作用? 是否有利于完善政府治理? 如果我们对中央政府试点房产税意图的设想是正确的，那么，房产税应该对中国未来几十年的税制改革、地方政府治理和政府结构改革起到基础性的作用。
本书认为，房产税改革有可能是一场非常“神奇”的改革。该改革可以在相当大的程度上有助于解决中国目前诸多根深蒂固的社会问题，同时还可以帮助理清之前改革中未能理顺的难点问题。本书的主要安排如下。第１章回顾中国财政改革的三个阶段。主要观点是，中国现在正处于改革的第三阶段，在这个阶段，基层政府治理机制改革是非常重要的内容。第２章简要分析中国基层政府自有财政收入的两种选择:一种是地方政府将土地出让金作为重要的收入增量，另一种是基层政府以房产税作为稳定的收入增量。我们认为，建立房产税有助于从根本上扭转前一种局面，并与基层政府自主和提供公共服务联系起来。第３章为现代房产税(或不动产税、财产税)下定义①，并分析为什么中国迫切需要将房产税作为一种财政和治理工具来使用。第４章概述试行房产税的决策过程，我们将其称为“耗时多年的稳步探索”;本章还综述了学术界和智库的观点，进而阐述目前中国建立、开征房产税的可行性。第５章追溯房产税在中国的历史渊源，并将中国历史上的财产税与发达国家的现代房产税加以比较，目的有两点:一是说明房产税在中国古已有之，它是历代王朝及民国政府早已使用过的一种财政安排;二是说明中国古代至民国的房产税尚不是现代意义上的房产税，现在需要认真梳理古今中外的经验、兼收并蓄，重新在中国建立、健全房产税体系。第６章剖析上海和重庆试点房产税的税制要素，并将其与中国历史上的财产税及发达国家现代房产税进行比较。第７章描述上海和重庆试点房产税的税收征管措施，并分析两市试点房产税对当地财政收入和房价的效应。第８章分析社会公众对两市试点的反应，根据课题组进行的居民和政府官员问卷调查进行回归分析并加以总结。第９章是实证分析。课题组使用财政部预算司的全国地市县财政统计资料和全国人口普查中的相关数据，选取有代表性的、不同规模城市的区和县，模拟“宽税基”和“低税率”房产税征收情况，分析其对区县政府自有收入的贡献程度;再把这些收入分成四份，分析其对四项重要公共服务的贡献程度。第１０章为结语，对中国财政制度第三阶段的改革提出政策建议。
需要说明的是，房产税在不同语境中可能有不同的内涵及外延。本书所倡导的房产税，即所谓的“现代房产税”，具备以下几个特征:1、从价税，即按照价值课征；2、税基宽，即课税范围广，免税范围窄；3、地方税，指税基和税率等要素由中央授权的基层政府决定；4、受益税，房产税收入用于当地居民所选择的基本公共服务。
新中国成立以后，１９５１年颁布了《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，１９８６年颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，自２０１１年１月２８日起又在上海和重庆两市开始试点对居民住房开征房产税。前两税主要针对企业征收；上海和重庆试点的房产税尽管针对居民开征，但税基很窄。在有些语境中，房产税的外延可能进一步被扩大为“房地产税费体系”，诸如房地产保有环节的房产税、城镇土地使用税及耕地占用税和房地产交易环节的契税、土地增值税及其他相关税种都可能都被包含进来。截至目前，我国已开征的房(地)产税均不是本书所讲的“现代房产税”。
本书是《中国房产税研究项目》的先期报告，回答房产税在中国是否适用的疑问，并且澄清一些可能的混淆。作为学术研究，其意义在于把公共财政与社会治理打通；作为政策分析，其贡献是把一项各国广泛采用，并且已被证明利远大于弊的工具应用于现时的中国。这不是西化，也不是复古，而是循普世之道，行大众之利。
中国房产税研究项目由位于美国马萨诸塞州剑桥市的林肯土地政策研究院、美国乔治亚大学公共及国际事务学院的斯坦利·W·谢尔顿教授基金资助。２０１３年的完稿和修订由中央财经大学中国财政发展协同创新中心支持。衷心感谢中国国内专家学者在项目实施过程中提供的建议;感谢财政部、国家税务总局相关人士对项目的支持；感谢北京市财政局、上海财政局和重庆市地税局相关人士提供的支持。
截至目前，专门研究中国房地产税的专著尚不多见;这本小册子是我们的初步尝试。由于作者水平、见识有限，加之数据缺乏，疏漏一定不少，请有识之士不吝指教。我们下一步还会继续这项研究，把注意力转移到如何在中国较好地施行房产税制度上，以祛弊增益，使这个古老而又国际化的财税治理工具在中国发扬光大。
本书的英文版由Springer出版社２０１４年在纽约出版。
美国西拉丘斯大学麦克斯维尔学院
侯一麟
2013年11月
① 如果从财产、不动产和房产的外延来看，财产的外延最广，包含一切动产和不动产；不动产的外延其次；房产的外延最窄。本书的研究重点是对房产课征的房产税，但是有时为了分析需要，在有些地方拓宽了研究的范围。
