刘守英
土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。土地制度改革是中国全局改革的关键而敏感的领域。中国人民大学刘守英教授从三个部分介绍了中国土地制度改革：第一部分是对过去40年土地制度改革进程与主要内容的回顾性评论；第二部分评估了土地制度在国民经济高成长阶段所起的历史作用，并指出了土地制度存在的主要问题；第三部分展望中国经济在新阶段的主要特征，提出深化土地制度改革的主要方面。
过去40年，中国的土地制度是全面的改革，是整个系统的改革。刘教授首先简要回顾了中国土地制度改革的进程，从农村集体所有家庭承包制、宅基地制度、土地转用制度以及市场制度这四个方面介绍了土地制度改革的主要内容。
（一）农地集体所有家庭承包制度。过去40年，中国的土改是全面的改革，是整个系统的改革。二十世纪七十年代末八十年代初的农地改革，一是在公有制社会主义制度下，以坚持土地集体所有制为前提；二是形成国家、集体与农户之间的承包合约；三是集体所有权明确为成员集体所有权。
二十世纪八十年代的改革，基本上都是朝着强化农民土地产权的方向演进，此次改革在法律上明确“农民集体”作为土地所有权的主体，完善和保护农户土地承包权的财产权，不断延长土地承包期来稳定农民对土地权利的预期，改革成员集体所有权，改变了土地承包合约条件，并将家庭农业经营制度作为国家基本制度。
（二）集体所有、农民使用宅基地制度。宅基地制度朝向使用与管制并行的方向发展，具体表现为：集体组织拥有实在的控制权、使用权和收益权；农户宅基地长期使用，农房私有；明确宅基地的成员身份性以及限制非成员进入；强化宅基地使用管制。
（三）土地转用制度安排。土地转用制度的安排，包括集体使用土地的非农建设和征地两个方面。集体建设用地的转用经过了三个发展阶段：二十世纪八十年代敞开集体建设用地；二十世纪九十年代关闭集体建设用地；2004年以后城乡增减挂钩，使乡村的建设用地重新获得建设使用的机会。另一方面，征地作为土地转用的主要工具不断强化。
（四）市地制度安排。在土地转变用途过程中，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者，土地招拍挂制度成为以地谋发展模式的主要制度安排。
中国的土地制度在过去30多年里起了非常大的作用，刘教授认为，中国土地制度绩效可以归纳为以下几个方面：
1、土地制度安排促进了中国经济历史转型，使土地成为整个经济的发动机。
2、农地制度改革对中国农业转型起了非常大的作用。首先，家庭经营成为中国农产品增长的微观基础，对整个农业增长、农产品供给起了基础性的作用。其次，实现了整个人口和土地之间的分解和松绑。最后，促进中国农业发展方式实现转型，从过去以提高土地单产和土地生产力为主的发展模式，转向以劳动力生产增长为主的发展模式。
3、中国工业用地配置方式推动了国家高速发展，为中国实现快速工业化，成为世界制造工厂起了非常重要的作用。
4、推动了快速城市化，对经营性用地实行招拍挂的制度安排，使土地资本化价值大幅上升，以地融资等方式也为城市发展提供了资金来源。
改革后形成的土地制度体系经过40年的运行后，有些制度安排的内在缺陷开始显化，有些制度安排的运行成本不断上升，需要重新审视土地制度对经济发展和转型的影响。刘教授提出，土地制度改革最需要关注的是两个方面，一是支撑了中国40年高增长的以地谋发展模式是否还能持续；二是对乡村发展与转型影响甚大的几项农村土地制度安排的适应性如何。
第一个方面，刘教授认为以地谋发展模式难以为继，主要原因包括：继续加大土地供应难以拉升GDP增长；以地招商引资的效力减退；土地供应结构扭曲加剧，与结构性改革背道而驰；土地出让成本上升，土地净收益下降，土地抵押上升；政府债务风险与银行金融风险加大。
第二个方面，就是农村相关土地制度安排实际上是滞后于农业和乡村转型的，主要表现在：集体地权制度安排妨碍农业经营方式变革；宅基地制度安排失效；集体建设用地通道关闭阻碍乡村发展。
中国经济发生一些重要的趋势性变化，包括经济增速下行并已进入新增长平台，工业化进入转型升级，城市化进入质量提升，城乡关系从单向城市化转向城乡互动等等。
刘教授认为，上述变化决定了中国经济下一程的走势，也势必带来土地功能的变化：一是经济发展阶段转换对土地的依赖减低；二是产业转型升级使产业发展不再主要依赖制度压低的土地低成本支撑；三是单向城市化到城乡互动带来的土地配置方式变化；四是中国正在发生一场农业革命和乡村的转型，农业革命与乡村转型需要重新审视乡村空间的价值。
为了适应中国经济的阶段性转换，需要从以下几个方面入手，深化推进土地制度改革：
第一，改变土地作为增长发动机功能，告别以地谋发展模式。具体包括：一是从中央层面明确不再以土地保发展功能，不再让土地参与宏观调控；二是改变将土地做为发动机的角色；三是改革地方政府独家垄断土地市场格局；四是改革地方政府以地融资机制；五是对已经形成的土地债务进行彻底清理；六是组建国有土地经营公司，保证政府通过经营获得一定量的政府收入；七是对不同功能土地、不同面积和套数住房征收差别性不动产税。
第二，以用地结构优化促进结构改革。一是减少基础设施和公共用地供地，缓冲依赖投资拉增长的惯性；二是继续减少工业用地比例，改变地方政府土地园区化招商引资的发展方式；三是增加房地产用地比例，改变住宅用地供地方式，抑制房地产市场泡沫化；四是建立建设用地结构优化的利益分享机制。
第三，推进适应城乡互动的土地改革。一是改革征地制度；二是落实十八届三中全会土改精神，建立城乡统一的建设用地市场。
第四，推进以三权分置为核心的农地改革。明确集体所有权是农民集体的所有权，坚持土地承包权是赋予集体成员的财产权，坚持土地经营权是各类农业经营主体享有的耕作权。
第五，宅基地改革适应乡村转型。要明确宅基地用益物权，完善农村宅基地权利体系。改革现行宅基地制度，实现宅基地的资本化。此外，还要改革村庄规划和用途管制，完善宅基地管理制度。
（本文稿根据演讲现场纪录和PPT整理而成，未经演讲者本人核对）
演讲人：刘守英 中国人民大学经济学院 教授、博士生导师
