本推文根据2022年12月3日北京论坛分论坛“高质量发展、碳中和与国土空间规划”主题报告整理而成，经报告人李晓江老师审阅。
报告人：
李晓江，全国工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院教授级城市规划师、原院长，中国环境与发展国际合作委员会特邀顾问。主持过珠江三角洲城镇群协调发展规划、北京城市空间发展战略研究、全国城镇体系规划、中国工程院《中国县（市）域城镇化研究》等。
摘要：
本报告从四个方面讨论了中国如何通过国土空间规划体系实现高质量发展、实现碳中和目标。“社会变迁与人口城镇化特征”部分讨论了中国人口城镇化的变化，“城乡居民消费的变化和未来增长”部分讨论了居民消费水平的变化，既体现了发展逻辑的转变，也对更高质量的发展路径提出了要求；“碳中和目标与城乡生活、客运交通需求增长的矛盾”部分和“城市发展模式转型”部分，分别从居民层面和城市层面对中国的高质量发展道路进行了探讨，分析了中国碳中和目标的难点与方向。
国土空间规划是一个非常新且非常完整的规划体系，不是简单的城市规划与土地利用规划的相加，而是与传统规划相比有着根本的出发点的变化。城乡规划体系的确立是源于城乡有序发展和城市健康发展的需要，土地利用规划产生的背景是保障粮食安全和耕地规模，而国土空间规划体系建立的基本出发点则是生态文明和空间治理现代化。
国土空间规划引导新时代的“一优三高”。“一优”是指“生态优先”，是国土空间规划的核心理念与基本出发点；“三高”的“高质量发展”，需要我们认识发展阶段特征和发展模式转变，提高国土空间利用效率；“高品质生活”，需要认识人口结构特征和人的需求变化，优化国土空间资源配置；“高水平治理”，需要实现从管理到治理的转变，强化国土空间的全域全要素治理。下面从四个方面进行讨论：
一、社会变迁与人口城镇化特征
中国的人口城镇化呈现几个方面特征：
（1）人口总量缓慢增长，城镇化增速趋缓。总体来看中国人口已经达到平台期。
（2）人口红利下降，就业结构变化。这带来了两个明显后果：一是劳动力总量下降，人口红利窗口期收窄；二是深度老龄化挑战严峻，带来高抚养比问题，而中国对此还没有做好准备。
（3）新增就业结构变化，工程师红利显现。农民工素质不断提高，并且高校毕业生成为新增就业主体，一方面工厂和企业招不到工人，另一方面毕业大学生找不到工作。这表明中国就业供给和需求出现了结构性矛盾。
（4）人口流动呈现网络化、区域化特征，区域内人口流动增加。
（5）国家人口城镇化聚集形态和国土空间格局趋向于再平衡。从发展历程来看，城镇密集区内的人口规模继续集聚，但边际效益递减；非密集区发展加速，最终会随着经济发展进入再平衡过程。
根据前面的描述与分析，可以发现中国城市发展的逻辑与前30年发生了很大变化，主要表现为三个基本变化。首先是发展主体的变化：随着中产阶级的形成与扩大，大学生成为社会新增就业的主体，农民工群体的选择能力提高，高技能劳动力成为城市发展的主要力量。其次是发展模式的变化：从投资、消费、出口三驾马车驱动，转向供给侧改革、供给要素的优化配置，再转向创新驱动。最后是发展逻辑的变化：以前是通过招商引资吸引企业入驻、从而吸引就业与人才，现在是通过提升城市服务水平吸引人才，从而企业入驻、产业进入（图1）。今天的企业是跟着人才走的，这引发我们思考，中国需要什么样的城市来满足人才的安家需求、就业需求、生活需求。
图1 中国城市发展逻辑的变化
二、 城乡居民消费的变化和未来增长
中国的收入水平与消费支出水平是实现碳中和道路上不可忽视的问题，关键问题在于，城乡居民的收入与消费会出现什么变化，达到什么水平？目前看来，中国城乡居民消费支出有两个特点：
（1）居民消费水平与发达国家相比差距大。中国人均消费支出总量及占比均较发达国家低，人均消费支出占人均GDP不足30％，约为发达国家一半。这是因为中国的GDP增长主要是靠基建投资、房地产投资，而不是靠居民消费。但是投资驱动不能永远持续，房地产不能一直建下去，最终都是需要转向居民消费的。
（2）居民消费仍处在满足衣食住行等基本生活需求的阶段。美国居民的衣食住行基本消费支出占比约为50%，而中国和墨西哥达到了约80%，健康、医疗、文化、教育、休闲等消费刚刚启动，还有巨大的升级空间（图2）。
如果中国的经济结构继续优化，消费占比不断上升，消费产生的国土空间资源、能源需求将是十分巨大的。
图2 各国人均消费支出构成对比
三、 碳中和目标与城乡生活、城际客运交通需求增长的矛盾
2016年《巴黎协定》生效，中国需要考虑面对碳中和应该采取什么做法。根据世界各国的能源消耗变化示意图（图3），横向对比中国与其他国家的碳中和目标与发展阶段、能源水平，可以发现：中国目前还处在经济水平与能耗水平快速增长的阶段。一方面整体需求还在增长，另一方面提出了碳中和目标，这是我们给自己提出的难题。但是碳中和目标不能放弃，因为这是中国实现更安全、更可持续的现代化发展的必由之路。
图3 各国能源消耗变化对比
根据估计，中国能源和工业领域的碳达峰相对容易实现，但是居民生活领域、城际客运交通领域的碳达峰在2030年很难实现。相比于能源和工业领域减碳，生活和城际客运交通未来的需求将大量增长，这两个领域减碳才是中国实现碳中和目标更应重视的难点。收入水平较高城市生活能耗增长趋势明显，最近约20年都有2倍以上增幅。根据4个城市、5个社区的碳排放计量、结构实证分析，可以发现居民人均碳排放、单位建筑面积碳排放的主要份额都是居住用能与交通。总体来说，中国降低碳排放的主要压力来自生活领域，不同城市、不同社区生活领域碳排放存在很大差距。
社区层面的去碳路径分为生活用能、居民出行、市政与生活、绿化固碳4个领域，具体来说分别代表着不同的绿色低碳技术与低碳生活方式（图4）。中国要在生活领域实现减碳降碳，应该依靠绿色技术、绿色材料的应用和绿色生活方式的转变，而不是依靠降低居民生活水平、节约基本日常需求实现的。中国不需要低水平的、以减少需求的方式来实现碳中和，应该是高水平的和充分获得感的、同时又是绿色生活方式的去碳路径。
图4 社区层面的去碳路径
四、 城市发展模式转型
图5 中国新旧发展模式对比
中国的旧发展模式以土地财政和房地产依赖为特点，由此导致了国土空间资源配置失衡，发展模式失序，社会利益失调的问题。而在旧发展模式向新发展模式转型的过程中，关键在于怎么通过税收、财政、金融等一系列制度的改革实现资源均衡配置、实现碳中和目标（图5）。国土空间规划应该促进中国社会四大资本的水平共同提高。
（1）提升物质与空间资本水平。空间资源配置要有利于高品质的物质与空间资本的形成、积累、保值增值。通过空间资源的合理配置与管控，建设符合未来发展需求的高质量城乡聚落与建筑，是国土空间规划的重要出发点和核心价值。
（2）提升社会资本水平。空间资源配置要平衡好效率和公平，关注不同地区、不同层级的社会发展。要以更公平正义的资源配置，提高城市对不同需求、不同能力人群的包容性、多样性和选择性，促进社会人群流动与和谐发展。
（3）提升人力资本水平。人力资本是现代化和国际竞争力的核心所在， 空间资源配置要完善城市的教育、医疗、健康、养老、抚幼设施供给，提升国家未来的人力资本水平。
（4）提升自然资本水平。绿色低碳是中国城镇化的唯一选择，是中国对国际社会的庄严承诺，也是城乡居民共享绿色福祉、实现美好生活的有效途径。国土空间资源配置可以通过引导人口和经济活动的合理聚集与分布、城乡聚落的优化布局和发展模式转型，促进国家低碳绿色发展。
整理人｜罗业典
