2018年11月5日下午，林肯讲座第四十七期于北京大学第一教学楼304室举办。中国人民大学土地管理系叶剑平教授以“从重复到重构——中国城乡土地制度改革再思考”为主题进行演讲。讲座吸引了50多位校内外师生和业界人士参加，同时网络平台上近百人收看了直播。
叶剑平教授以中国土地制度现状描述和基础数据分析做出如下判断：首先，就总量来看，住房供给大于住房需求，住房总量剩余约20.6亿平方米；其次，虽然面临耕地红线的硬约束，我国城镇、农村人口平均占地面积均超过规划标准。因此，一方面，在城市地区，现有住房绝对数量是可以满足住房需求的；另一方面，我国建设用地总量是可以支撑在不减少耕地的情况下推进城镇化发展的。问题的关键是要同时解决建设用地效率低下以及城乡之间空间配置调整问题，也就是要提效率与调结构并举。
那么现有的土地制度是否能够解决上述问题呢？叶剑平教授继续将问题推进到制度分析层面：在短缺经济时期市场经济不完善时有效果，政府通过垄断土地市场，使得城市建设能够高效率进行，提高了我国经济发展的速度（解决了数量问题）。但是与此同时，市场微观主体作用难以发挥，土地不能自由买卖，阻碍了城镇土地流动和优化配置，加大了交易成本，成为推高房价和地价的重要原因；其次，土地征收制度使得农民得不到土地增值收益；再者，在城市景观上看，大地块大社区、千城一面，小地块无法优化。除此之外，征地拆迁问题严重，造成社会矛盾急剧增加。特别的，政府垄断土地市场，导致土地价格高、地方债务堆积，区域间的土地要素供需不平衡，以土地财政为依托的地方政府由公共权益的维护机构变成趋利性机构。这些弊端在经济面临新的产业升级（第二产业向第三产业以及向高端技术密集型等新经济形态转型）、政府职能转型、社会转型诉求时，被加速放大，并成为顺利完成新经济转型的极大阻碍。因此，叶剑平教授认为，在当前我国以城乡二元分割、非市场化配置和政府垄断为基本特征的土地制度已不适合社会经济发展的要求。
过往的中国城市化的过程是农民的劳动力和土地作为生产要素投入到城市经济增长的过程。但是，由于长期以来形成的“偏向城市”的发展模式，在很大程度上限制了农民分享城市化收益的权利。城乡土地制度的既有安排维系了这一发展模式。叶剑平教授认为，过往土地制度框架内的“改革”总体看来是在上述发展思路和模式下的“边际调整”，是一种“制度重复”，并未从根本上解决城乡土地要素的配置和城市化进程成果的分配问题。于是这就诉诸于：如何创造一种新的制度安排，推动城市存量建设用地从低效向高效转化，调整结构？同时激活农村土地要素和农村地区土地产权活力，使农民能够分享依托于高速城市化带来的中国经济增长收益？从而实现从传统制度安排的简单重复到城乡土地要素自由流动和优化配置的制度重构。
叶剑平教授认为，这一系统化的新的制度安排需要依序回答三个问题：第一，改革的对象是什么？这需要厘清土地要素的三个基本属性（自然属性、社会属性和经济属性）及其基本功能。第二，改革的初衷是什么？对应于三个基本属性，分别是满足自然属性的可持续利用，满足社会属性的公平稳定，以及实现经济属性的高效利用。第三，如何改革？对应于前述的改革初衷，从大的改革框架视角来看，即综合运用地权（所有权、使用权）、地政（央地政府、使用者和第三方）和地用（政府的规划权和市场手段）三个维度的地政学范畴下的理论工具对于现有制度框架进行系统变革（如图）。
在具体操作层面，叶剑平教授也提出了若干很有建设性的观点：第一，使用权以长期化为目标，所有权收益按基准地价或交易价比例收取（15-30%）+增值税；第二，政府退出土地垄断市场，更多发挥市场作用，提高配置效率降低交易成本、优化结构（拆迁条例物权法对私权的保护）；第三，中央政府空间规划（国土规划）定边界定保护红线、取消指标管理、微观搞活激活存量、宏观控制防止蔓延式发展、倒逼机制实现公共服务均等化，防止一方面造城，一方面粗放发展。叶剑平教授还认为，应当对农村集体土地制度改革予以更多的关注和政策助力：比如，给集体土地长期的使用权，建立城乡统一土地使用权市场，激活农村沉睡资本，具体来说，完善农村土地产权配置是激活农村沉睡资本的前提条件；农村集体土地入市是激活农村沉睡资本的根本要求；政府退出土地征收是激活农村沉睡资本的必然结果；建立人/集体/国家的利益平衡机制是激活农村沉睡资本的重要保障。
叶剑平教授最后强调，在这一土地制度改革过程中，要特别注重政府和市场角色之间的界定和转换，“从很大意义上说，改革的最终目的就是理清政府与市场的关系”。具体来说，政府角色应当定位于维护社会公平与市场稳定，政府应退出土地市场运作（运动员变裁判员），使市场的力量更大程度发挥，把市场的问题交给市场去解决，政府应迅速完成角色转变，由管理到治理，这要求提高土地行政能力；另一方面，市场角色应当定位于提高资源利用效率。我国城市土地实现市场化改革之后，释放出巨大的财富效益，促进了城市经济的迅猛发展；农村土地也是土地要素市场的一部分，如果农村土地也能进入市场进行流转，将激活大量农村土地沉睡资本，刺激农村经济的进一步发展。
讲座后，叶剑平教授与现场观众展开了热烈的交流，对“农民依区域差异的土地发展权”、“农村宅基地改革”、“房地产税征收”等围绕土地制度改革衍生而来的一系列问题进行了深入探讨。
