黉门对话第43期：发展与转型——中国城市更新创新实践 纪要之一
吴缚龙教授
在北京大学2019年4月20日举行的黉门对话中，伦敦大学学院巴特雷特规划教授、英国社会科学院院士吴缚龙对英国城市更新的历程、实践动向和典型案例进行了介绍和反思。
首先，什么是城市更新？它和房地产开发有什么不同？两者区别在于，房地产开发不需要公共部门的介入，而城市更新则需要通过公共部门对市场不能达到的社会目标进行干预，提供新的发展条件，促使城市重新再生，这种干预的活动便叫做城市更新。
一、英国城市更新的历程
英国的城市更新起源于二战后50年代，该时期英国城市更新侧重于对贫民窟进行重建，在郊区建设新城，主要解决贫困问题，即改善贫困人口的住房条件。但这一阶段的重建过程存在一些负面的效应，例如：建设大量的公屋区之后，形成贫困集聚,出现了公屋区的衰落，郊区的新城利用率偏低。
70年代开始，英国开始对旧城区进行大规模的拆迁改造，对原有社区和城市肌理的巨大冲击，引发了公众的不满和抗议，使得城市改造项目放缓。
70年代末至80年代初，保守党上台后便强调城市更新不是福利主义，不能只提供福利住房，而是要和市场相结合，做城市再开发项目。这一时期，主要结合经济和产业的发展进行城市的再开发，从而增加就业，经典案例如金丝雀金融区的再造。
1997年工党上台以后，重点关注社区层面，提出“贫困社区更新”，强调对贫困社区进行全面的帮助。此阶段主要解决的是社会的排斥问题，即贫困人口被排斥在社会主流生活之外；同时要解决贫困和城市破败的问题——不仅要修缮房屋，还要提高贫困社区的就业能力。
2008年受全球金融危机的冲击，英国财政缩减。因此，保守党强调要把国家功能向地方转移，再次提出要“小政府、大社会”；进一步强调城市竞争力，要把城市更新和经济发展结合起来；强调“市民社会”，要把社会资源充分调动起来，参加城市的更新改造，特别鼓励企业、政府的联合及公私合作等形式。
从英国城市更新的路径可以看出：第一，各时期的侧重点不同，解决的问题也不同。从疏散人口、解决贫民窟的房屋居住问题、解决经济衰退、提高就业能力、解决社会排斥等问题到现在进一步强调加强城市竞争力和建设可持续社区；从人口分布、产业再分布到释放市场活力、可持续发展以及关注人和社区发展的问题。第二，强调地方政府参与，进行城市更新。第三，强调社会参与，通过各个部门的联合行动来解决城市再生问题。另外，因为政府的财政能力有限，所以政府支出都要公开透明，希望通过公众投入吸引私营部门和市场的资源。
二、英国城市更新的实践动向
英国城市更新从福利住房改造计划发展到现在，出现了开发导向和文化导向两种模式。
开发导向的城市更新的一个典型案例便是金丝雀码头的改造，通过城市更新，该地区由破败废弃的码头转变为伦敦的新金融中心。该项目由一家加拿大房地产商主导，由SOM进行整体的规划与设计，故而其风貌和英国其他的街巷很不一样，更像美国的CBD。
开发导向的城市更新存在一些争议：这些建设更多注重大型旗舰式的房地产开发，而不是解决当地居民的居住和就业问题。带来很强烈的社会冲击，甚至造成社会的分割。
2000年以后，英国房地产进入了复兴期，而传统制造业进一步衰落。新的更新理念不仅把城市看成生产的场所，更将其当作文化创意再造的空间。对棕地进行文化设施再改造，出现文化导向的城市更新。
在伦敦比较知名的如国王十字街区的更新，该更新项目的一个成功点便是将一个关闭的粮仓改造为伦敦艺术大学，通过艺术大学引发了创意环境的建设，创造公共空间。地区的活力吸引了Google等互联网企业入驻，现在又进一步吸引了医学研究所，形成一系列比较紧凑知名的知识经济、创意产业和研发机构。
文化导向的城市更新同样存在一些争议：这些开发更多强调大型的旗舰式开发；注重高雅文化，对社会文化创意重视不够，而是把文化和地产结合在一起；未必真正带动了经济发展或有助于提高地方劳动力市场。
三、英国城市更新的典型案例
英国城市更新的典型案例包括金丝雀码头、国王十字街和最新的老橡树地区的改造等。吴缚龙教授主要介绍了老橡树地区的更新。该更新项目之所以重要是因为这个地区的位置非常重要，英国高铁和新建的跨伦敦铁路在此交汇，且其离伦敦市中心区并不是太远。
伦敦目前面临人口增长压力带来的住房短缺问题，且随着国际投资进入，房价上涨，伦敦面临居民不能承受高房价的问题。在这样的背景下，伦敦开始对原有的废弃工业用地进行改造，老橡树地区便属于再开发棕地之一。该项目的一个重要目标是提供25000套住房和65000个工作岗位，其投资额预计将会高达25亿英镑。
该项目更新存在一定难度。首先，该地区由于交通发达，包含铁路、地铁、高铁和跨伦敦铁路，用地非常破碎。其次，该地区包括了很多自然风景，如运河等，但很多工业用地已经荒废，要进行改造；第三，该地虽然70%以上的土地实际上由公有部门支配，但是权属归铁路和其他部门所有，并且该地区位于三个区的交界处，故而其行政架构相对比较复杂；最后，在该地区存在部分私有用地，包括一家二手车公司，需要居民和政府进行合作，同时出现博弈。
最终该项目在英国国家开发框架与伦敦发展规划之下进行开发规划工作，投资很大，建设桥梁、道路、图书馆、社区设施等。伦敦市对该项目的期望是通过开发能够产生可负担的住房，因而不得不推动地区高密度的开发，而可负担的住房的比例则需通过政府、开发商和公众三者间的博弈与沟通决定。
公众参与是英国城市更新中一个重要的环节，居民自发组织起来参与到规划的咨询活动当中。英国有很多地方联合的压力组织，对政府施压，故而开发时要注重居民的意见。从这个角度来说，老橡树地区并不是单纯私有物业开发导向的城市更新，政府在其中起了很大的作用，同时社会力量并没有被边缘化——开发过程中的公众参与虽然存在很多技术问题，但居民还是有很多的渠道对开发进行干预。英国的城市更新是“政府+市场+社会”的结果。
四、英国城市更新的启示
在对城市更新的理解上，中英存在差异：第一，英国财政高度集中，没有地方政府的土地财政，地方政府本身没有很大的财政动力；第二，城市更新的重点不仅是改善居住环境，更多的是解决就业和住房、社区问题，增强社会活力，增加就业能力，提供可承受的住房。英国案例启示我们，即便在所谓的自由市场经济下，城市更新也具有复杂的政治性，体现了不同时期国家的发展理念，超越城市物质环境的旧改。
中国城市更新分为三个阶段：亚洲金融危机之前，城市更新侧重于危改和旧改；亚洲金融危机之后，中国出现了住房商品化，其主要动机之一是要通过住房增加经济开发的能力，城市更新随即和房地产开发紧密结合；2008年全球金融危机之后，因为外贸和制造业发展出现了瓶颈， 城市的更新承担了新的任务，通过城市更新，扩大投融资渠道。
中国的城市更新实践非常丰富，有政策主导的大规模改造，特别是在规划阶段，通过更新改造形成产业园区和科技园区，也有引入市场机制的房地产开发，而广州、深圳等地的“三旧”改造中村集体也具有很大的自主性。中国近期出现微改造、综合整治，维持居住区原有的居住性质，进行居民原地安置等。中国的城市更新经验非常值得进一步研究，需要理论的总结。
