北京论坛2016丨樊杰教授谈“中国巨型城市边缘强势扩张及其对区域不协调性的加剧作用” 2017年03月07日 研讨会 “世界文明中的巨型城市与区域协同发展”分论坛系列讲稿之十八 樊杰教授谈“中国巨型城市边缘强势扩张及其对区域不协调性的加剧作用” 中科院的樊杰教授发言围绕着中国巨型城市的扩张展开。他将中国巨型城市的扩张分为三个阶段，指出中国巨型城市的扩张虽然对中国的经济发展作出了贡献，但同时也对环境资源承载能力提出了挑战，在一定程度上也加剧了区域发展的不协调性。他认为发展方式的转型已经刻不容缓。 1978年以来，人口和经济向城市、向沿海区域、向巨型城市或城市群集聚，是中国近代地理空间格局变化的主要特征。由此导致城乡差距扩大、沿海内地差距扩大、中心（巨型城市）区域-边缘区域差距扩大，区域发展不协调矛盾突出。考察向巨型城市的集聚过程，大体可以分成三个阶段，这三个阶段在时间上是有所重叠和交叉的。 第一个阶段是2000年之前工业化主导的阶段。1949年以后，工业城市、工业基地、工业区是推进工业化发展的重要空间载体。改革开放以后依然是通过政策优惠和营造当地优越的投资环境促使产业的接纳和产业区的发展，推动城市化的进程。2000年以前，以加速工业化为主导的各类政策区纷纷设立，出现了经济技术开发区、高新区等一系列被大众熟知的政策区域。以经济技术开发区为例，致力打造第二产业相对优越的基础设施和政策小环境，在选址上与主城往往有一定的距离。高新区则重点放在科技创新、服务业带动，通过转变发展方式提升城市功能和城镇化质量。无论当时是比邻主城区直接建设（上海的虹桥）、近郊跳跃式（宁波、烟台的技术开发区），或者是远离城市（广州、天津），无论哪种布局模式，经过20-30年的城市建设和产业区发展，这些区域最终都和城市融为一体。开发区也由此从过去的一个产业基地、产业园区逐步演变成城市的一个综合功能区。换句话说，这类区域无论是边缘区还是远离主城区的布局范式，最终的效果都成为加快城市规模连绵扩大、加速巨型城市形成的重要途径。 第二个阶段是2001年以后房地产引领的土地开发阶段，大体上到2010年前后。以第二产业特别是工业发展支撑城市化发展的劲头已经开始有所减弱，第三产业成为中国城市化的主要驱动力，在第三产业中，对城市影响比较大的是房地产的开发。城市政府主导下加速城市建设、加快城市化步伐，主要的抓手是采取土地城镇化快于人口城镇化的方式，而土地用于房地产项目具有较强的需求并具有较好的经济收益，所以，土地城镇化的大部分用地是投向了发展房地产业。樊教授结合一项针对北京市居住空间拉动城市扩张的专题研究进行阐述。研究发现北京复合功能不断成长的过程中，三种产业类型是并存的，形成了高、中、低收入三类人群，北京为了满足不同人群的住房需求，进行了一系列的住房开发，最终对城市用地的扩张产生了一定的带动作用，影响了城市发展的政策。初步研究成果表明，“居住-产业”二者对城市建设用地扩张的贡献度一般为28.82%-60.49%，直接由房地产开发拉动城市发展是基本特征。而且，用于满足高中等收入人群的房地产开发供需关系较均衡，或者说房地产也更多地是优先满足高中等收入人群的需求。 进一步分析上述现象原因，最核心的就是土地财政。北京通过卖地所获得的财政收入已经可以占到整个财政收入的70%。土地财政使得房地产价格本身在空间上呈同心圆分布的形式，为了谋求土地出售价格的最大化，城市采用的也是圈层式的由中心向边缘摊大饼的发展过程。 这样的过程是由于土地开发所谋求最大经济效益带来的城市向周边扩大的过程，其实许多城市也走了同样的路径。通过市场的筛选，使城市更多地向巨型城市集聚，而这些集聚的形态又是以摊大饼的形式强化了中心城市的发展实力和发展水平，这是第二个阶段。 第三个阶段是以中心城市行政区范围内的新城新区建设为主导，这是目前正在持续的一个阶段。国家开始挑选一部分城市作为新城推进重点城市，2016年国家级新区已经设立了18个，全部分布在省会城市或者直辖市。这样的政策对于巨型城市是一次更大的促进，而且国家级新区的规模一般在1000-2000平方公里，与第一阶段开发区建设不同在于新区的建设往往定位是新城建设，而不是产业集聚。从目前的情况看，新区集聚了一些产业，但由于整体的经济下滑和投资不旺盛，新城新区也开发了大量的建设用地用于房地产的开发，所以房地产开发也成为新城新区建设的一个主要驱动力。当然在一些经济发展具有潜力、而原来城市范围内发展空间有限的地区，新城新区建设确实成为经济的重要增长极，有力地拉动了城市和区域经济的整体提升。 国家级新区建设对经济的增长贡献应该说是比较显著的，同时，对空间结构的影响也是巨大的。大连金普新区总占地2千多平方公里，整个大连的开发强度已经过大，特别是产业功能定位和基础设施建设方面的重复率已经非常高了，但大连在推进进一步的城市化过程中把新区作为空间载体，引领营口鲅鱼圈新港区建设，成为下一步的发展重点，剥夺了腹地的功能。 珠三角地区的发展已经饱和，未来在建设用地上应该趋于零增长的态势，广州选择新区的时候，选了南沙新区，而且把南沙新区定位成广州市的一个副中心进行开发和建设，也就是说无形中又吸夺了广东省要向两翼发展的战略指向。 这些国家级新区和建设基本上都没有摆脱行政区划的界限，从而成为城市进一步扩大的重要方面。针对这样做带来的问题，樊教授对全国的资源环境承载能力的超载状况进行了评估，结论表明我国大概有一半左右的城市人口生活在资源环境超载的区域，尤其珠三角、长三角和环渤海地区的三大城市群是超载最为严重的区域。 超载首要是环境容量的超载，源于以资源环境为代价换取城镇化的发展方式，城镇化速度的提升并没有带来人居环境同步改善。第二个超载的因素是水资源，特别是华北地区水资源短缺最为严重。华北地区的京津冀巨型城市区域处在海河流域，是我国唯一一个地表水和地下水开采利用率都超过100%的流域，水资源严重短缺。第三个超载因素是土地，几乎所有的城市群、大都市区的开发强度都超过了1/3。1/3的土地开发强度对于自然的净化能力、人居环境、投资环境以及城市发展的可持续性来说是一个阈值，深圳基本上达到了48%。 城市扩张带来的第二个问题是区域发展不协调。在北京周边有一百多万的国家级贫困人口，如果开车从北京中心区向北走一百公里到张家口，就可以见到中国国家级的贫困地区，这个区段的人均GDP有一个大的断崖式的下跌。中心城市的主要功能是带动区域发展，而实际上起到的作用是加剧了城乡区域发展的矛盾，区域发展不协调的现象在全国普遍存在，也成为加速城市集聚过程的另一个代价。矛盾表象是沿海和内陆之间的差距，其实最核心的问题还是城乡差距。这种不确定的加剧，在空间上有几种表现方式，其中的一个表现是城乡，还有一个是中心-边缘结构越来越突出，无论是说三大城市群在全国整体发展水平差距在拉大，还是说以省会城市为核心的城市化重点区域——核心区往往占本省人和经济的比重也在增大，换句话说，中心和边缘区的结构发展模式无论是在国家尺度上、省域尺度上、还是县域尺度上都成为了普适性的基本规律。 中国一直强调协调发展、缩小区域发展差距，这种理念从第九个五年规划开始，一直作为国家发展战略的纲领，但现实的发展是不尽如人意的。樊教授最后总结道，近年来的产业结构调整促使区域经济布局发生改变，受区域发展规律、中国税收体制、政绩引导、贪污腐败等影响，巨型城市的边缘区等地发展迅速，却也阻碍了城市核心区产业空间向边缘扩散的过程。这无疑增加了区域的不协调性，同时也在空间上加重并扩大了当前的资源环境过载的问题，发展方式转型已经刻不容缓。 （本文根据演讲现场纪录和PPT整理而成，已经演讲者本人核对。） 演讲人： 樊杰，中国科学院战略咨询院副院长。 整理者： 夏昕鸣，北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心2016级博士生； 曾馨漫，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心政策研究员。 相关刊物 读取内容中,请等待...
