北京论坛2016丨吴缚龙教授谈“巨型城市区域的兴起：以京津冀为例” 2017年02月21日 研讨会 “世界文明中的巨型城市与区域协同发展”分论坛系列讲稿之十七 吴缚龙教授谈“巨型城市区域的兴起：以京津冀为例” 来自伦敦大学学院的吴缚龙教授以京津冀为例，阐述他关于巨型城市区域的观点，提出“京津冀区域协同发展”的政策实质是从区域来解决北京的环境问题。他认为区域治理实际上以中心城市为主体，利用技术协调全局。 吴教授首先谈到巨型城市区域可以分为两个层级考虑。一个是城市本身，即城市区域，如果这个城市比较大，可以称为巨型城市区域，或者是大都市圈。另外一个更大的层级包括多个城市，中文叫做城市群。中国的大都市圈一般都会包括几个小的县市，以上海市为例，根据它的总体规划，城镇体系有九个新镇和一个新城（“一城九镇”计划），北京的东部发展带上也有三个新城。第二个层级主要是指全球性的城市群，例如英国伦敦城市群，处于伦敦城市-区域中的城镇构成了伦敦的多中心结构，在上海周边也可以看到类似的结构。 在冷战时期，出现了“三线”这样的区域概念，这样一个概念大幅地改变了区域的结构。现在沿海地区有很多大城市，有些发达程度较高，有些欠发达。 如何更好的理解城市群的兴起呢？吴教授提到在先进的资本主义国家中有着不断变化的空间选择性。根据Brenner教授的理论，可以看到上世纪六十到七十年代空间选择根据国家和区域性政策的形势变化，八十年代后在全球化的第一轮和第二轮发展中空间选择的形式包含了战略性的城市区域和区域化。 吴教授及研究团队也把中国的发展分为了三个阶段，分别是国有社会主义（1949-1978）、早期市场化改革（1979-2001）和加入WTO后的市场化社会（2001-现在）。通过计划经济下的分级规划协调，在第一个阶段实现了国家的区域的治理，但是城市企业化治理的发展，带来了更加激烈的城市间竞争，以及不协调的冗余的发展。所以在后WTO时代，就出现了新的城市群规划方式。 现阶段存在的主要矛盾冲突是缺乏区域认同，而且整个的规模更多的是由国家层面来实施调控。为了解决这方面的危机，采用了三大治理策略。第一个策略是行政兼并和大都市化，比如中央政府已经把大城市周围的一些县市划为了卫星功能区。第二个策略是制定合理的空间规划，比如协同规划。第三个策略是进行软协调，建立区域性的机构，以广州早期发展为例，因为和深圳开展竞争，所以当时制定的是以当地经济发展为核心的竞争性概念规划，但是后来国家出台了城镇体系总体规划，为了更好地利用农业用地，解决区域发展无序的状况，制定了珠江三角洲城镇群协调发展计划。 吴教授接下来介绍了京津冀的案例，并说明这是另外一种情况。京津冀的规模非常大，占地面积21,700 km2，人口近1.1亿，城市化率达到59%。吴教授想提醒大家注意的是，尽管推出了诸多的措施来解决北京内部的交通问题，但是还有很多优化的空间，可以更好地解决交通出行需求。 纵观京津冀的整个发展历程，吴教授强调京津冀的发展现在已经进入了新的阶段，政策意图让北京更多发挥首都功能和区域作用，这样才能发展出全球城市群。其中一个措施就是迁移非首都功能，政策文件当中的说法是有序疏解北京非首都功能，以解决大城市病问题，同时优化整个交通运输网络，加速区域整合的速度。比如一些能源密集产业、非首都功能产业都会被清出首都地区。为此国家制定了非常严格的政策，来削减和迁移部分产业功能，北京的城市病问题可以在很大程度上得以缓解，而且周边地区也会根据同样的规则来进行规划，把北京作为科技文化交流的中心。 京津冀的城市功能是通过政策来进行战略定位，但是其背后的核心目的是控制北京人口的增长。过去数年北京的人口增长非常快，大城市病非常突出，政策实施中期目标是到2020年，北京市常住人口能控制在2300万人以内。同时通过在京津冀建设区域性的交通网络、北京的新机场、智能集成性的区域交通服务等等措施，围绕着北京中心城区建设新的城市副中心，把北京市政府的功能迁移到通州地区，把通州打造成一个新的行政副中心，这对通州周边地区乃至整个区域的发展都有很大影响。像燕郊这样的区域，几乎是北京的卫星城，很多人在燕郊和北京之间通勤，城市副中心的发展也会改变通州旁边三个河北县的发展。 吴教授对京津冀城市区域的发展作出了总结。京津冀的区域性发展的政策主要是解决北京的环境危机，为这个区域提供产业升级和经济发展的空间，调整经济结构，而且这样的规划列入了全国性的战略规划当中，可以更好解决不平等的问题。 资源重新分配可以很好地解决区域发展不平衡的问题。在文献中可以看到城市区域的主导过程有中央主导的区域化、市场引导的区域化以及地方主导的中心化，所有的这些都需要在本地环境下进行思考。在中国这样的背景下，城市群的发展到底有哪些障碍呢？吴教授认为可能是缺乏市场机制，分散治理，还有缺乏参与机制，以技术协调取代管理，更多从国家层面引导发展整个城市群，重新把经济活动迁移到大都市的周边地区。现在国家和市场的关系并没有发生太多的变化。 吴教授对比了伦敦和北京的城市区域治理。伦敦要解决的是更大区域的住房问题，因为伦敦是一个全球性的城市，人口不断地增长。而对于北京来说，更需要解决空气污染、水资源稀缺的问题，解决城市容纳能力不足的问题，在另外一方面，还需要提供更高质量的服务。吴教授认为北京仍然面临着很多的挑战，对于伦敦来说是来自地方民间的抵抗力，但对于北京来说，迁移现有产业和吸引优质资源都是当前的问题。 吴教授最后总结发言道，中国启动了市场化改革，以及全球化使得它的经济空间区域化，京津冀、珠三角、长三角都是区域化的产物，在这些区域外商直接投资、农民工等资源都是流动的，以区域形式呈现。这大大改变了宏观区域政策，从计划经济体制下的东、中、西梯度发展政策转变为市场经济体制下的城镇化与区域化。区域的聚集还是受到区域主义的局限，而且实际上市场和服务仍然是分割的。区域的问题如环境问题、基础设施建设、工业经济的协调问题等等，解决方案也应该是区域维度的，政府的干预会加强行政区的经济路径依赖，比如在京津冀协同发展中，中央政府从高层介入，实施“把北京迁出北京”，限制工业项目等。 关于中国城市区域治理的未来走向，吴教授认为仍然是以中心城市为主体的区域治理，“行政区经济”仍然存在，区域治理会越来越多地结合技术协调。在有很强的中央政府、上级政府参与、由上而下的治理过程中，会出现一些问题，如弱区域认同、低程度的参与和需要更多的协调。对比英国治理结构的发展，他们采用的是由市场来主导的地方政府合作制，在中国不同的政治过程都有中央或上级政府的介入。吴教授最后强调，未来需要针对区域协调发展和治理开展更多扎实的研究，现在的研究仅仅是刚刚开始。 （本文稿根据演讲现场纪录和PPT整理而成，已由演讲者本人核对。） 演讲人： 吴缚龙，伦敦大学学院巴特雷特规划教授 整理者： 曾馨漫，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心政策研究员 关于作者最新中国城市区域的文章，可以在以下链接免费下载全文。http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-2427.12437/epdf 相关刊物 读取内容中,请等待...
