“世界文明中的巨型城市与区域协同发展”分论坛系列讲稿之十二
Enid Slack教授谈“大都市区的财政和治理：北京、伦敦和多伦多的比较”
加拿大多伦多大学的Enid Slack教授分享了大都市区财政和治理的相关研究。她强调区域（即大都市区）与地方（即大都市区范围内的地方政府）之间的关系，比较了北京、伦敦和多伦多的差异，指出大都市区的经济影响超出其行政区划，大都市区的财政和治理起到了影响全局的关键作用。她还列举了五种不同的大都市区治理模式。
Slack教授首先介绍了大都市区的特点，城市与周边地区（邻近城市、农村）在经济上相互依赖，这种联系超越了行政区划。大都市区治理应达到如下目的：一方面整个地区的服务提供是协调的，成本是共享的；另一方面地方政府具有可及性、响应性和问责性。大都市区治理关系到是否有一个大都市区的愿景。
大都市区治理主要包括以下事项：（1）交通。需要协调跨城市边界的交通运输，联结就业与服务，协调交通和区域土地利用；（2）给排水。一个管辖区内的雨水道维护不当可能导致另一个管辖区存在洪水或健康风险；（3）维持治安。在跨地区边界打击犯罪时需要协调；（4）社会事业。需要决定社会服务、健康和教育的支出水平，以及如何在不同财政能力的管辖区之间共享成本；（5）经济发展。协调减少大都市区内的不良竞争，通过减少地方办事机构降低业务成本，提高生产率。在以上领域，大都市区治理都发挥着重要的作用。
以OECD（经济合作与发展组织，简称经合组织）国家为例，大都市区治理比分散的地方政府表现更好，主要体现在更高的人口密度和人均GDP，更具吸引力，更高的公共交通满意度，和较低的空气污染水平。而分散的治理结构趋向于较低的生产力水平（以工资溢价衡量），如果成立大都市区级别的治理主体，这种影响会减小。
大都市区需要什么样的治理模式呢？评估治理模式的标准是平衡区域和地方利益，具体有以下几点要求：（1）效率，有能力实现规模经济，同时减少跨地区的负溢出效应（外部性）；（2）公正，能保证整个大都市区公平地分担服务成本和效益；（3）实现可及性和决策的问责性；（4）具有本地响应性和地方竞争。为此，Slack教授列举了五种不同的大都市区治理模式，如下所示：
单层制分散的政府结构（One-tier fragmented government structures）；
单层制综合的政府结构（One-tier consolidated government structures）；
双层制政府模式（Two-tier government model）；
城市-州/省级地位（City-state/provincial status）；
自愿合作组织/组建特区（Voluntary cooperation/special purpose districts）。
一个大都市区可以反映多种治理模式。其中单层制分散治理结构多见于地方政府。单层制综合政府则是更高层级的治理框架，现实的案例是开普敦和多伦多。双层制政府模式不光考虑城市问题也要思索区域问题，伦敦是比较典型的案例。对于北京、柏林等兼具政治和经济多重职能的城市，由于城市功能边界远远超过了城市空间边界，被称为城市-州/省级治理结构。还有一种治理模式源于地方政府自愿联合，建立以功能为导向的组织形式或特区进行统一协调，比如圣保罗和美国一些城市。
不同治理模式呈现出不同的特征，例如单层制分散治理结构通常可及性和问责性比较强，但由于只有单层结构，缺乏制约，难以解决公平问题。双层治理结构可以很好的获取正向外部性、规模经济、区域协调以及更大范围的公平。
伦敦都市区人口约870万，是典型的双层治理结构，分别是大伦敦市政府、32个自治市委员会加上伦敦市法团。大伦敦市政府拥有直接民选的市长和议会，主要负责交通、警务、经济发展、消防和应急服务、土地利用规划、文化、环境和卫生。而各自治市有独立的市长和委员会，负责教育、住房、社会和卫生服务、地方规划等。一个很有趣的故事是，撒切尔政府试图将两级政府合并成一级政府，引起社会各界强烈的反响和广泛的不满，尤其是来自工商界的压力，导致后来又变回了两级政府。由此可见大都市区治理结构是由其实际需求决定的。
多伦多人口约260万，是典型的单层制综合治理结构。1998年通过省级立法，多伦多合并了一个上层政府和六个下层政府，形成了单层制综合治理结构。对于多伦多而言，城市不大不小，单层制分散治理过于单调，难以满足实际需求，双层治理模式又会导致工资、薪金和服务水平的协调成本增加，于是采用了折中的方式进行治理。
对于北京这种有着2150万人口，下辖16个区（县）、329个乡镇（包括镇和街道社区），具有省级权力的大都市，显然有更为复杂的治理方式。城市-省级治理结构是北京的必然选择，是为大型投资项目融资的专用手段。
在谈到如何为大都市区的服务提供资金这一问题时，Slack教授认为大都市区应该比其他城市拥有更大的财政自主权，包括有更多权力去征收税收、积累收入以及借贷用于资本支出，减少对政府间转移支付的依赖，以便更多地承担起组织、协调区域经济和提供公共服务等责任。但是这些需要一个允许在大都市区范围内征税的治理结构。
Slack教授指出，不同类型的服务产品，如私人服务、公共服务、再分配服务或溢出效应都对应着不同的税收来源，各类基础设施融资要应用到不同的财政工具。她特意对比了伦敦、多伦多和北京的财政收入和支出类型，发现这三个具有多样性的大都市在财政收入和支出上有着显著的差别。这既是导致不同治理模式的原因，也是其实施结果。
Slack教授总结道，包括经济区在内的强大的都市结构对于大都市区的发展是必需的，关键在于平衡区域和地方的利益。大都市区治理模式的选择要根据国家和地方的背景情况，包括宪法、责任和收入的分配、政府间协议、地方自治的历史等。大都市区应该比一般城市有更多的财政自主权，需要做到收入与支出责任相匹配。
（本文稿根据演讲现场纪录和PPT整理而成，未经演讲者本人核对）
演讲人：Enid Slack博士，加拿大多伦多大学教授
朱向东，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心2015级博士研究生
曾馨漫，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心政策研究员
