北京论坛丨George W. McCarthy博士谈“如何监测联合国《新城市议程》的实施” 2017年01月03日 研讨会 “世界文明中的巨型城市与区域协同发展”分论坛系列讲稿之十 George W. McCarthy博士谈“如何监测联合国《新城市议程》的实施” McCarthy博士从《联合国第三次住房和城市可持续发展大会》（人居Ⅲ）讲起。人居Ⅲ强调城镇在结束贫困、构建包容社会方面发挥的巨大作用，呼吁各国采取行动，借助人居Ⅲ提供的坚实基础，积极建设包容、安全和可持续的韧性城市。 人居Ⅲ评估了1996年《人居议程》的实施情况，更新了城市可持续发展的政治承诺，同时达成了《新城市议程》（New Urban Agenda）。《新城市议程》致力于解决城市规划、设计、融资、开发、治理和管理新城市的方式，帮助国家和城市终结贫困与饥饿，消除不平等，促进可持续的包容的经济发展模式，并特别强调对环境的保护。《新城市议程》最具突破的一点是采取了联合国提出的可持续发展目标（SDGs），使得这项倡议具有可操作性。《新城市议程》认为： 1、 城镇化是发展的内生动力，涉及人居环境各个层次，需要通过国家与地方政策应对其挑战； 2、要把公平问题与发展议程相结合，城市化是促进社会融合和公平的重要途径； 3、推动城市规划和城市有规划地扩展，建立新的城市发展模式，全面应对气候变化的挑战； 4、可持续的城镇化能够支撑可持续发展的目标； 5、加强制度建设，确保《新城市议程》的有效实施。 图：2010年世界上200个百万人口以上的城市分布 一 《新城市议程》的产生背景 《新城市议程》旨在协调好城市发展与经济发展之间的关系，并在这两个并行的发展目标中时刻体现可持续发展理念，为此需要有一个发展框架，并对经验做总结。然而许多国家并没有国家层面的城市发展政策，希望借助《新城市议程》的帮助形成自己的政策框架，这种宏观背景促成了《新城市议程》的诞生。在操作层面，《新城市议程》旨在促进城市的可持续发展，为优化土地资源利用，提高本地居民福利，科学规划城市建设和提升基础设施品质提供路径。这对许多国家，特别是发展中国家的城市发展有着重要的参考意义。 二 《新城市议程》的实现路径及其监测 如何才能够实现可持续的人与自然和谐相处的城市化？基础设施建设是实现《新城市议程》最大的挑战。在未来15-20年间，基础设施建设领域大约需要91万亿美元的投资，平均每年约4-5万亿美元，此外适应气候变化的基础设施大约需要1万亿美元的投资。这个挑战有多严峻呢？与GDP对比可以发现，92万亿美元的基础设施建设费用超过了2015年世界GDP总和（约73万亿美元），换算下来，每年4-5万亿美元的投资约占GDP的7%左右。 与此同时，统计发现，发展中国家地方政府的收入和支出分别平均占到全国GDP的2.3%和5.1%，发达国家地方政府收支占全国GDP的比例较高，平均为6.4%和13.9%。《新城市议程》要求的基础设施投资超过了城市现有的支付水平。McCarthy博士分析了市政财政系统的各个方面，包括政府间财政关系、财政支出、财政收入、财务管理和借贷，并提出解决资金问题的对策。博士建议通过合理的立法，以适当的税收政策支持和监测基础设施的建设。筹集基础设施建设资金会导致一些国家 不可避免增加税收比率，但从长远来看，这一政策对于国家的繁荣与发展以及公民的福祉密切相关。通过立法，国际组织以及非政府组织能够依据发展目标和发展规范对《新城市议程》的进展实施有依据的监测。 另外一种解决方案是基于土地的融资，主要包括土地价值捕获和不动产税两种方式。土地价值捕获无疑是土地资源利用的一个重要环节。以巴西圣保罗为例，当地政府采用了两种土地价值捕获的财政工具，包括建设权有偿出让和空间权销售。在城市建设方面，如果企业家使用土地建设房产，首先需要从政府获取土地建设权。在城市运营方面，相应的支付条件下额外的空间权是可以出售的。圣保罗政府把这两项管理权限写入法律，一方面保障了城市建设和运营的健康有序，另一方面获得了不菲的财政收入。在2004-2015年间，圣保罗市通过建设权有偿出让和空间权销售的总收入分别是9.35亿美元和21亿美元。通过对土地价值的捕获，政府可以有力的控制城市发展方向，为《新城市议程》的实施夯实基础。 三 《新城市议程》监测方法展望 除了税收政策和土地价值捕获以外，人居Ⅲ回顾了过去20余年的城市发展，出版了城市扩张地图集，分析全世界4000多个城市的经济发展和空间演变，在城市扩张和人口增加以及城市边界的研究中做出了重要贡献。例如，通过15年以来对全世界城市的监测发现，城市的扩张速率比人口快。如果城市的人口增加一倍，那么城市用地面积将会增加约两倍，导致城市的平均人口密度下降。这个差距在发达国家相对较小。 以上关于人口和城市空间的监测只是《新城市议程》监测的一个方面，在接下来的工作中，可以加强诸如粮食来源、水资源状况、空气污染、公民权利以及城市与乡村融合等议题的工作，以促进城市沿着《新城市议程》的方针和要求发展。 McCarthy博士最后表示希望与来自世界各地的专家和学者多多交流，就《新城市议程》的开展以及监测细节展开讨论。 （本文根据演讲现场纪录和PPT整理而成，未经演讲者本人核对） 演讲人： George W. McCarthy博士，美国林肯土地政策研究院院长 整理者： 朱向东，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心2015级博士研究生 相关刊物 读取内容中,请等待...
