林肯报告

公共领域内的私有制

  • 时间: 2016-02-26 12:20:09
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《纽约客》杂志中Jack Ziegler的一幅漫画揭示了共享式住宅楼(condominium)、住房合作社(cooperatives)或其它形式的业主协会的讽刺本质。一辆小汽车驶入通往一组连栋屋的车道,入口处赫然立着一块牌子:“欢迎来到公寓村(Condoville),一个自有房产的幻境” (Ziegler 1984)。

尽管这类住房的产权是模糊的,但仍有大约四分之一的美国人住在这种有协会的住房中,它们一般被称为“共同利益社区”(Common Interest Communities)。在过去几十年中,共同利益社区增量巨大。从1970年到2013年,共同利益社区中的住房数量从70万左右迅速增长到2630万,居民的数量增加了30多倍,从原来的210万增加到6570万。


随着共同利益社区日渐普及,存在的问题也不断暴露,需要在政策和法律层面寻找解决方案。这些冲突大致反映了内外两方面的顾虑,外部的是担心共同利益社区将富人从社会中隔离了出来,内部的忧虑是个体业主与协会管理机构之间的分歧。本文考察了与共同利益社区模式及其管理相关的一些争议,并提出了建议,以期强化共同利益社区为业主以及整个社会带来的利益。
共同利益社区的崛起

十九世纪工业化快速发展,带来了污染、交通、噪音以及疾病,这让很多规划者和居民更倾向于将居住、商业、工业用地分开。当时分区管制(zoning)还没有作为一种规划工具出现,它是直到1926年才由美国最高法院确立的。之前,一些居住用地的开发商会要求在他们细分地块上开发的项目都要符合一定的“地役权”(servitudes),其中包括一般法律意义上的契约(covenants)、限制(restrictions)和在他人土地上的通行权 (easement)。这些特定的地役权通常会限定土地只能用作居住用途,并且设立付费共享公共设施和服务的权力。地块的购买者需要同意这些特定的地役权,而且一旦各项限制记录在案后,它们便具有一定的法律效力,之后的购买者都需要遵守这些限制。事实证明,普通法为高端住宅区的创建起到了推波助澜的作用,相关案例包括纽约市的格拉梅西公园(1831)和波士顿的路易斯堡广场(1844)。


经历了经济大萧条与二战时期的经济衰退之后,在20世纪60年代末,联邦住房管理局(Federal Housing Administration)认识到共享式住宅楼是一种适合保险的住房所有权,随之各州在法律上给予许可,于是共同利益社区出现了建设的繁荣期。联邦住房管理局按揭保险鼓励开发商建设中产阶级的共享式住宅楼,在“新城”运动浪潮下,这类公寓得到了市场的认可,早期的典型案例包括弗吉尼亚州的雷斯顿社区(1964)和马里兰州的哥伦比亚社区(1967)。1978年加州13号提案开启了限制房地产税的立法程序,其它一些州也采取了类似的措施,这些措施也导致了共同利益社区的激增,因为当时很多地方政府在财政上捉襟见肘,无力提供更多的服务,不情愿负担新的开发项目的基础设施和服务的成本;而共同利益社区开发模式,是由开发商(最终是房产所有人)承担这一部分成本的,所以地方政府当时只愿意批准共同利益社区形式的新项目。

如今,共同利益社区业主的自有住房是带有一系列限制的,从建筑的布局、设计、用材到可见的家庭装修、附属建筑物和室外景观。对业主行为以及房产的使用方式也通常会有一些限制,通常只限于居住用房。除了机动车的限制外,还有噪音、停车和交通规则的限制。有些地方,张贴政治标语、散发传单,以及任何相关的活动都会被禁止。

业主缴纳了会费,所以他们可以使用一些公共设施,例如道路和休憩区,享受一些私人服务,例如安全保障、垃圾收集、街道清扫以及积雪铲除。共同利益社区通常由私人住宅机构和多种委员会管理,这些管理主体是由业主选举决定的,它们依据的法律是合同法,而不是公共管理法和宪法。(见专栏1)

专栏1:共同利益社区的几种模式
共同利益社区通常通过创建一个由业主选举产生的私人政府来管理和执行合同,并颁布一些规则来推进社区的共同利益。私人政府的组织架构形式可能不同,但是基本的理念是相似的。
 
业主协会(homeowner association)
 
业主协会的房屋通常是单一家庭住宅或联栋房屋,业主通常持有房屋的完全产权。协会持有公共区域的产权并授予业主使用的地役权。它的法律基础是普通法或各州的法律法规。业主协会占美国社区协会总数的一半以上。
 
共享式住宅楼(condominium)
 
业主持有房屋产权,并享有一定比例的公共区域的所有权。协会管理公共区域,但是不享有它的产权。共享式住宅楼可能是垂直的(高层)或者是水平的(单一家庭住宅或联栋房屋),它们完全按照各州法规成立。共享式住宅楼占全部社区协会的45%-48%。
 
住房合作社(cooperatives)
 
住房合作社拥有建筑物的所有权,业主从公司购买股份,股份会自动更新,业主作为租赁人长期居住在该社区。与共管公寓和业主协会不同,住房合作社可以控制业主租赁及股份的转让权。住房合作社只占全部社区协会的3%-4%。
共同利益社区的经济利益
一般来说,共同利益社区能为业主甚至整个社会带来可观的经济利益。购买这些社区住房的居民明白,共享的设施(例如游憩区)比自己购置的设施(例如私人游泳池)有更好的价值。这些业主也很明白,某些限制规定是会使得房地产增值的,例如不能把移动房车停在社区里的行车道上。

这些社区也使土地得到了有效的利用。通常组织并管理私有居住社区的成本会低于公共系统下的组织和管理成本(Nelson 2009)。交易成本和通过政治系统进行寻租的行为也会减少。因为这些社区不受法律和宪法的各种限制,所以它可以灵活地制定规则和运作,而且在和服务供应商签订合同时也可以跳开公共指南(public guidelines)的约束。
美国的法庭认识到执行共同利益社区制度安排带来的效率利益,也认识到业主们对共同利益社区的依赖。正如一个法庭指出:“众所周知,[共同利益社区契约]提高了细分土地(subdivision)财产的价值,使得更多人愿意购买其中的小地块”(Gunnels v. No. Woodland Community Assn’s, Tex. Ct. App, 17013 [1978])。

 

 

外部担忧:脱离普通社区
诚然,共同利益社区有上述的各种优点,但是多方评论者认为共同利益社区提供的服务和私人设施只针对那些有经济能力负担的人,这就很容易导致把富人与社会分隔开来。而共同利益社区之外的城市社区缺乏这些服务和设施,从而形成了一个永久性的、二元的住房体系。评论人士还认为,基础设施和服务的私有化会孤立共同利益社区的居民并减少他们在公共问题中的参与度。

按照上述逻辑,鉴于是共同利益社区而不是城市政府为共同利益社区的居民提供了很多服务,共同利益社区的居民会不愿意参与政府的公共事务,而且还更有可能抵制增税。郊区开发中形成的社区协会脱离城市中心区的情形更为凸显。上述担忧其实是对阶级和经济隔离的恐惧。美国前劳工部部长罗伯特·赖克(Robert Reich)在纽约时报撰文,题为“成功者的脱离”(Secession of the Successful)。他写到:“在许多城镇,富人已经把他们之前投在全社会共享的公共空间和公共机构的钱收回,转投到他们自己的私人服务中……共享式住宅楼和遍布的私人住宅社区让他们的成员担负起在财务上捉襟见肘的地方政府已经无力承担的工作”(Reich 1991)。
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选择的自由

然而,对社区协会如此描述是与美国合同自由、结社自由的基本价值观不相称的 。一个共同的价值观,就是人们可以按照自己的意愿合法地花钱和合法的签订合同。一般来说,法律对合同自由的干预情况很少,除非是遇到重大的政策问题。法庭也认识到,支持私有地役权安排的一个重要的考虑因素就是合同自由:“我们的出发立场是,任何个人在行使宪法赋予他们的合同自由时,可以在他们转让的地块上附加任何他们认为有必要的限制条件”(Grubel v. McLaughlin, D. Va. [1968])。

 

共同利益社区也反映了美国人对结社自由的信仰,有着悠久传统的乌托邦社区和以信仰为中心的各种社交网络就是很好的例证。现代的共同利益社区居民通常有共同的兴趣爱好,例如住在拥有高尔夫球场或者马术场地的社区的业主。另外一些居民共享的仅仅是对安静的邻里生活或者其它社区生活特征的渴望。舍塔·洛(Setha Low)在“大门之后(Behind the Gates)”一书中提到,共同利益社区可以让“中产家庭根据他们自己追求的秩序、一致和控管的美学标准,美化他们的居住环境”(Low 2004)。不管社区协会形成的原因是什么,它们与托克维尔(de Tocqueville)对美国人际互动的观察是一致的:“各种年龄、性格和境况的美国人不断地结社,他们除了有许多商业和制造业的公司之外,还有一千多种形形色色的协会,宗教的、道德的、严肃的、琐细的、广博的或者专门的、巨大的或渺小的,诸如此类”(de Tocqueville 1835)。

现有证据表明,共同利益社区居民一般都能从他们的选择中获得幸福感。2014年,社区协会研究院民意战略项目进行的调查显示,64%的业主对他们的社区经历是持肯定态度的,26%持中立的态度。86%的受访者表示希望减少或者不再有更多的政府管制,70%的受访者主张维持协会的规章和限制,因为这些规章和限制有助于保护并提升他们房地产的价值。
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双重征税问题
有许多因素导致共同利益社区的兴起,但是20世纪70年代反对房地产税的潮流以及随之而来的城市政府的财政不足是关键因素。有些共同利益社区的居民对这个“脱离”的故事还有一种不同的解读,认为是政府抛弃了他们。

共同利益社区的业主支付的房地产税的税率与其他公民是一样的。但是他们还缴纳社区协会会费购买服务,例如垃圾收集、街道清扫、以及治安管理。这就相当于双重征税了,因为这些业主为他们没有享受到的城市公共服务也支付了费用。

如果业主在购买共同利益社区的住房前就已经知晓这项没有公共服务的政策,那么他们就可以要求降低售价,以体现缺失的市政服务和双重征税的影响。这样,业主得到了保护,开发商承担这部分损失。但是,如果是在业主购买了房产以后,政府减少了公共服务,但却不减税,这样业主就遭受了损失而得不到补偿。这种坏政策的结果是提供了寻租的土壤,允许城市中大多数人选择一小群并不带来额外成本的人来负担额外的税赋。这就违背了公平和效率的原则,违背了社区营造和公民信任的理念。

在立法的时候如何避免把双重税收作为政策工具就显得尤其重要。受理过抨击双重税收案件的一些法庭并不同情那些认为双重税收违反了正当的法律程序、违反了宪法的平等保护的条款、无偿夺去房地产价值的主张。双重征税也许是一项坏政策,但它并不违宪。法庭不应该撤销这些立法决定,因为它们本质上是政治结果。在美国,通过法庭挑战立法机构颁布的法令鲜有成功,因此应该由公众通过投票的方式进行解决。
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不平等问题

“富人的脱离”这个观点似乎是基于这样一个假设,即只有较高收入的业主才会住在共同利益社区和拥有较高价值的房产。但现有数据显然不支持这一假设。共享式住宅楼和住房合作社(占全国共同利益社区中住房数量的一半)的价格低于所有存量房(包括所有共享式住宅楼、住房合作社和单一家庭住房,无论它们是否在共同利益社区内)的价格。尽管这些估值没有作深入的分类(例如,它们没有区分在共同利益社区内和在共同利益社区外的单一家庭的住房),但它们足以显示共享式住宅楼和住房合作社的价格与一般家庭住房的价格总体是一致的。

 

在美国,住房的可负担性和可获得性是重要的难题。但是,社区协会未必是这一深层、复杂问题的起因。在共同利益社区普及之前,地方政府以大块用地开发的方式实行排他性的分区管制,这妨碍了开发商建设经济适用房。研究表明,共同利益社区实际上降低了购房成本。多单元住房,像共享式住宅楼和连栋房,比单一家庭住房的可负担性高,因为它可以降低土地、基础设施和建造的成本(Ellickson & Been 2005)。可负担住房合作社对住房的转售价格以及业主的收入做出一定的限制,从而保证低收入家庭还有机会获得住房。出于这些目的,在城市政府的要求或者激励下运作的开发商通常会把一个开发项目中的共享式住宅楼指定为可负担性住房。

因此,将社区协会看做是富人和穷人的战场显然过于简单且不恰当。同样,贬义地用“门禁”社区来描述这些并不完全向公众开放的社区无助于加深对它们的了解。事实上,一个中等收入的住房合作社,出于基本的安全考虑而锁住了前门,就被不当地归入了“门禁”社区的行列。
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指导原则
“成功者的脱离”的评论应该以什么方式来影响我们理解、接受、认可共同利益社区呢?这个问题很复杂,并没有二选一的答案。相反,它是要包容多种竞争的利益,主要依据以下原则:

1)随着时间的推移,共同利益社区模式的接受度在提高。这些类型的住房安排代表了许多人的自由选择,而且在大多数情况下,他们的合同是受法律保护的。

2)共同利益社区的业主应该在“放大的联邦主义”框架中,把自己与城市政府和共同利益社区联系起来。基于这一理念,居民承担对共同利益社区的附加合同义务,但这些义务并不能成为他们逃避联邦、州和地方政府的义务和参与的理由。作为回应,立法者在制定影响共同利益社区业主利益的政策时,要考虑到公平、效率和社区建设。

3)住房的可获得性和可负担性需要综合的解决方案。这些问题需要直接的争论探讨,行动路径应由政治程序决定。如果把这些问题仅仅看作是共同利益社区造成的问题是不合理的,而且也不会产生有效的结果。
内部冲突:个体业主与社区之间
伊万·麦肯兹(Evan McKenzie)在其突破性的著作《私人乌托邦:房主协会与私人居住区政府的崛起》(1996)中提出警告:“共同利益社区是一种私人政府,它建立在美国人对拥有私宅的偏好上,但它经常陷入带有敌意的利己主义思想意识形态之中。保护财产价值成为最高的社会目标,社区生活的其它方面都从属于它。对严格的、带有侵扰性的、通常琐碎的规则的执行使得温和的管理看上去滑稽可笑,对理性规划的信念被扭曲成对自身利益遵循的强调。”

居民和社区协会或董事会之间的冲突通常围绕两个问题:限制的本质和执行的程序(见专栏2)。如图3所示,争论集中在一系列话题上,从对景观的限制到协会服务收费。在2014年的民意战略调查中,24%的被访者都与他们的社区协会有过较严重的分歧。他们之中,52%的人对最终的结果表示满意,36%的人表示不满意;12%的案例中遇到的问题尚未解决。

专栏2:冲突总是媒体的卖点
新闻标题不反映业主与协会之间的诸多良好互动,却指出一些业主与协会之间冲突的例子。 

· “在路易斯安那州波斯尔城,一位美国海军陆战队战士的父母因在他们家门前草坪竖上支持儿子的标语被起诉。”这个3英尺乘6英尺见方的牌子上展示的是他们的儿子在被派往阿富汗之前身穿军服的一张照片,上面写着“我们的儿子在捍卫我们的自由”( Associated Press,2011年7月25日)。

· “巴克斯县的一个妇女因为悬挂彩色的圣诞灯被业主协会罚款了。”先前协会成员投票决定仅支持悬挂白色的圣诞灯(费城CBS电台,2011年12月2日)。

· “达拉斯的一位男子起诉他的犹太教教士邻居将房子用作会堂。”原告声称将房屋用于25人的集会违反了住宅区的规定(达拉斯有线电视网,2014年2月4日)。

· “一位祖父正在服刑,因为他在一场有关重新铺草坪的纠纷中无视了法官的命令。”这位业主宣称没钱重新铺草坪,协会起诉了他并赢得了官司,对业主罚款795美元。业主没有支付该笔费用,法院以蔑视法官的罪名将其逮捕(圣彼得堡时报,2008年10月10日)。

· “希尔顿头岛居民纠纷——因为未按期缴纳协会会费而被征收通行费。”一位业主因为拖欠协会年度会费被社区协会强制征收10美元的大门通行费之后向法院提起了诉讼(Island Packet,2014年8月29日)。

从限制的本质和执行来说,社区协会的确会有越权的风险,但是立法和司法监督指导可以帮助解决人们对这些本质的和程序上的政策担忧。

选择的自由
正如之前所讨论的,个人通过自由选择在共同利益社区购买住房并同意遵守它们的规定。并不是每一个人都会去选择有协会的社区生活,选择了共同利益社区的人应该受到尊重,而不是遭受某些试图去违背契约的人烦扰。法庭基本上持这一观点,正如1981年的一项裁定所启示的:“[原来就设有的]限制是建立在很强的有效性的前提假设上,这个假设是基于每个购房业主都知晓并接受这些限制的事实……共享式住宅楼颁布的使用限制也许存在一定程度的不合理性,但是它们依旧能在法庭上经受得住抨击。否则,业主就不能依赖颁布的使用限制了……因为这些使用限制会处于不断的变化中”(Hidden Harbour Estates v. Basso, Fla. Ct. App. [1981])。

但是也存在几种情形,业主可能会没有自由选择权。第一种情形是,只有在共同利益社区内才能买到新房,例如,开发商不再在协会之外盖新楼了。事实上,最近的一份报告发现,2003年建的住房中,80%是在协会内的(Foundation for Community Association Research 2014)。第二种情形是,市政府可能会要求开发商创建协会以作为批地的前提条件(亚利桑那州最近还立法禁止这类行为,说明这种做法还存在)。第三种情形是,一些法庭认为,在购房时已有的规章是必须要执行的,但是之后由协会或者董事会在其保留权利下颁布的规章不一定要执行,只要业主能表明这些规章是“不合理的”。但其他法庭不同意这个观点,他们认为:“当业主协会修订规章时,业主不应该抱怨,因为这些约定都写在了契约里了。当购房者加入这个社区后,他不仅要遵守契约中已经写明的规章,还要遵守之后任何修订的规章……当然,如果一个潜在的购房者担忧社区协会的管理,那他可以选择购买不受协会管理的住房……出于这一原因,我们拒绝对修订内容进行‘合理性’检验”(Hughes v. New Life Development Corp., Tenn. Sup. Ct. [2012])。
保护个人自治的指南
当社区的约束条件威胁到业主的个人自治以及基本的个人权利时,这些约束条件就会得到关注。这种类型的约束可能包括禁止张贴政治标语、传播政治信息、不允许“非传统”家庭占用住房。

如果限制条款是限制业主个人行为给整个社区带来负面外部性的话,法庭应该强制执行这些限制条款。但是,如果限制条款是限制居民的身份或者是他们在住宅内并不造成外部性的行为,那么法庭就不应该强制执行。这一方法的理论基础是,共同利益社区制度的基本目的是强化经济价值和促进有效交易。因此,如果业主的行为并没有产生外部性的话,法庭不应该强行禁止那种行为。而且,个人自治的一些价值是很重要的,胜过合同通常的规定。例如,我们不允许奴役或者人体器官的出售。

根据这个标准,在多户家庭的住宅楼中,限制噪音、禁止吸烟是合理的,但是基于居民婚姻状态的限制就不一定合理了。有些情况更加复杂——例如对宠物的限制。根据我们建议的指南,禁止宠物是合理的,因为宠物会带来噪音,而且有些居民也不愿意与宠物共享公共区域。但在对于盲人带路犬等服务性宠物,其业主健康的需求应高于社区的担忧。

与宪法第一个修正案相关的问题呈现出特殊的挑战。自由表达——例如与政治或政策问题相关的标识、传单、示威游行以及其他表达形式,也许会引起溢出效应,可能包括噪音、审美干扰或者打乱社区的氛围。同时,无论是对私人政府或较大的公共政府而言,言论自由是共和政府的基础。在对待表达的案例中,法庭可能会采取长期沿用的原则,禁止合同中违背公共政策的条款、拒绝对言论表达的绝对限制,但支持那些对表达时间、地点及方式的合理的限制。这就意味着允许人们进行表达但是有所限制,如果不加以限制,就会带来不良的“外部效应”。

宗教自由是美国另外一个基本的价值观。对门柱经卷在门框上的位置以及圣徒雕像和圣诞灯的摆放位置的限制都限制了人们行使宗教自由的权利,以圣诞节主题灯的颜色为例,平衡宗教重要性与共同利益社区标准之间的矛盾会带来一些意想不到的后果,但对于法庭来说,对共同利益社区影响宗教行为的规章采取一个合理包容的一般性标准,应是合适的。

最后,在设定和实施协会的规章时,共同利益社区的业主有权利对协会和董事会的行为提出期望。这来自于诚意和公平处事的义务,这是每个签订合同的人都应有的责任。因此,业主享有公平程序的权利,包括被告知以及被听到的机会,情况类似的业主应享有相等的待遇,不遭受董事会及其成员的歧视、个人仇恨以及恶意决定的影响。
结论
共同利益社区在美国居住用地中占有相当份量,目前有四分之一的美国人安居其中。共同利益社区为居民和整个社会都带来了较大的经济利益,这些类型的住房安排的确需要社区协会和城市政府之间有一些微妙的互动,社区的规章也会冲击成员的个人自治。但是,缓和这些问题的策略是有的,这些策略能使得人们在共同利益社区拥有住房不再是那么虚幻,而是更多了一分真实。

参考文献
De Tocqueville, Alexis. 1835. Democracy in America.London: Saunders and Otley.

Ellickson, Robert C. & Vicki L. Been. 2005. Land UseControls. New York, NY: Aspen Publishers, 3rd edition.

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Grubel v. McLaughlin Gunnels v. No. Woodland Community Ass’n, 17013, Texas Court of Appeals (1978).

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Hughes v. New Life Development Corp., Tennessee Superior Court (2012).

Low, Setha. 2004. Behind the Gates: Life, Security, and the Pursuit of Happiness in Fortress America. London: Routledge.

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Reich, Robert. 1991. “Secession of the Successful.” The New York Times Magazine. January 20.

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Ziegler, J. 1984. The New Yorker. September 3.


著译
作者:Gerald Korngold是纽约法学院的法学教授,林肯土地政策研究院的客座研究员,研究领域是房地产和房地产法。联系邮箱:gkorngold@nyls.edu
译者:北大-林肯中心 李曼曼、陈天鸣、刘志