林肯报告

加强城市财政健康

  • 时间: 2015-09-16 10:53:13
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一旦关注财政陷入困境的城市,人们很容易得出结论,导致破产的原因无非是市政府管理低效,财政纪律缺乏,或腐败无能。然而,几个重要的反面事实值得思考:今天城市财政破产往往是几十年前不良规划决策的产物,而包括不良规划决策在内的导致地方财政破产的诸多因素事实上都超出了市政府的控制能力;即使对于运作最好的城市来说,要将无规律的税收收入与不可预知的支出相匹配以达成和谐共舞,也是一个挑战。

由上级政府做出的很多规划决策加速了底特律和其他铁锈地带城市的衰落。例如,20世纪50年代建设联邦州际公路这项举措,往往草率对待地方政府的规划和偏好,并且在越过城市边界就可以享受税收优惠的激励下,这项举措促使城市家庭、企业和财富进行大批的迁移。1950年至2000年间,底特律丧失了大约60%的人口和绝大部分工商业,而其所处的大都市区的总人口仍然相当稳定。当邻近城市的税基和人口数量大幅增长时,底特律却在这半个世纪内蒸发了。

类似地,在州和联邦层面的政策对地方政府施加的支出要求是不可预知的,而且往往难以控制。几十年来,地方政府困扰于上级政府对财政收入分配公式的调整或没有资金支持的委托事项。例如,设立于1972年的《清洁水法案》,对于清理水道和保护公民健康来说是一套十分必需的监管框架。然而该法案对地方政府增加了严苛的资金需求,让其背负水系统升级的昂贵成本,以满足越来越严格的标准。地方政府还要应对一个看似不可能完成的挑战:在建立于一个世纪前的混合地下系统中分离雨水和污水。

当市政府将可怜的财政业绩内化为一个地方性问题时,他们通常会采取补救行动,进而对其未来的经济和社会造成更严重的破坏。在密苏里州弗格森镇(注1)不断延伸的悲剧中有一个被忽视的方面,就是暴力和互相指责在某种程度上根源于财政挑战。像圣路易斯县的许多辖区一样,弗格森镇选择使用严厉执行交通罚款的做法来补充地方收入的不足。在许多类似的辖区,有30%或者更多的收入来自于交通违规执法。关于在弗格森镇的执法实践是否具有歧视性这一问题,最好还是留给法院和司法部门来判断。但是,这里有一个独立的问题,即将公共安全和增加收入合二为一,可能导致错误的结果。

利用地方法院来创收并不是圣路易斯县的独创,而是在美国各城市和其他大陆普遍采用的模式和做法。圣路易斯县联邦储备银行在2006年开展了一项针对北卡罗莱纳州各县的研究,这项研究被幽默地命名为《后视镜中的红墨水》。研究发现,政府年收入减少10%会导致交通罚单增加6.4%;而有趣的是,政府收入上升时并没有相应减少交通罚单。一个令人震惊的案例是,佛罗里达州的沃尔多镇有一半的收入来自交通罚款。纽约市2008年一般政府收入中,通过对违规停车进行重罚和严格执法获得了6.24亿美元收入。在国际上,BBC和卫报曾在2013年指责伦敦哈默史密斯和富勒姆市议会利用交通法庭作为主要的收入来源。

市政府稳定财政的另一种危险的做法是向投资人出售税收抵押权。虽然这种方法吸引了所需要的财政收入,但将强有力的税收抵押权转让的做法会导致不可预知的后果,难以管理。由于税收抵押权优先于其它抵押权,因此止赎权(丧失抵押品赎回权)的行使人就拥有了极大的权力。精明的投资者通过购买庞大欠款中的一小部分欠款来获得税收抵押权,便可以仅花费少量的金钱而取得不动产。这些新的所有者会以取得最大收益为目的而管理所持有的不动产,因而常常与公共利益相违背,例如刺激了对空置不动产的投机,或是由于普遍存在的所有权缺失加速邻里(社区)衰退。

这些城市为改善财政状况做出如此不顾一切的选择,部分原因在于房地产税,这一作为地方财政收入的主要来源,但却经常遭到反对的税收。任何一个考虑通过提高房地产税来支付必要花费的城市都将面临当地民众的税收反抗,或者承受当地居民和企业的减税压力。在这个问题上,亚当•兰利(Adam Langley)分析认为,房地产税抵免和住宅豁免的减税效果仅局限于房地产税领域,从长远来看则会压缩地方公共预算 (第24页)。对房地产税的限制通常会导致地方政府为了维持收支平衡而采用更多不计后果的措施。

也许有其他的方法可帮助市政府恢复财政健康。在底特律,一种前所未有的合作正在公众、私营部门和民间组织中形成,共同支持一项称为“未来城市底特律”的参与式的规划运动。超过十万的居民为这项非凡的土地利用和经济重建的战略献策献力。约翰•加拉格尔(John Gallagher)报告了这个项目的前期实施情况,在“汽车之城”实现社区愿景并扭转几十年以来的衰落局面(第14页)。

发展中国家的城市面临不同的财政挑战。在许多国家,当中央政府将提供公共产品和服务的责任下放给地方政府时,地方政府必须发明新的地方公共财政体系;大多数情况下将房地产税作为增加收入的选择。然而,有效的房地产税收体系是建立在诸如土地登记制度和价值评估工具基础上的。在那些存在大量非正式居住点的城市,居民及其住宅尚未被登记或承认,建立上述制度的困难就更大了。瑞安•杜贝(Ryan Dubé)的报告是关于秘鲁的利马市在建立和维护房地产登记制度中所遇到的挑战,其登记体系的升级并没有带来理论研究者预期的好处。(第6页)。

实现并维持城市财政健康的挑战是复杂而多面的,但不是不可克服的。在20世纪60年代和70年代,即使今天最繁华的美国城市经济体也曾挣扎在人口飞涨,城市萎缩以及棘手的财政困难中:当时已破产或濒临破产的城市有波士顿、纽约、华盛顿、西雅图和旧金山。这些城市的复兴可能要更多归功于来自更高地理层面工作的巨大推动力,而非其内在的努力。这并不是贬低我们伟大的沿海城市,而只是为了强调城市破产是一个结构性的问题,而不一定是缺乏某些地方领导力的结果。

合理的规划和有效的公共管理是城市财政健康的核心。合理的财政态势要求财政支持那些着眼于当地经济繁荣和可持续发展的公共投资项目。稳健的地方经济会发展税基进而释放出收入,使得地方政府用来支付公共产品和服务,从而支持良好的生活品质。但是地方收入和支出两者长期存在的无法预测的变化需要有效的规划来克服未来路上不可避免的颠簸。

在10月份,我把再开发——已开发土地的有效再利用——称作千年挑战。管理并维持地方政府的财政健康是另外一个千年挑战。我们需要对规划、税收和评估的理论和实践有一个更好的理解,借此指导市政府朝着这一颇有难度的目标努力。林肯土地政策研究院已经在推动这些努力方面做好准备。在这个问题上,我们已经触及了几个有关城市财政健康的话题;这个千年挑战仍将是我们研究院工作的重点。

(翻译:赵敏;校对:刘威)
注1:
密苏里州弗格森镇事件:2014年8月9日,美国密苏里州弗格森镇,一名非裔青年在没有携带武器的情况下遭遇白人警察枪击身亡。该案引发美国各界对种族隔阂的反思与呼吁,联合国禁止酷刑委员会史无前例地谴责美国警察野蛮执法。(译者)