林肯报告

飓风“桑迪”的教训:通过联邦政策建立具有气候变化恢复力的沿海地区

-- 林肯土地政策研究院政策聚焦报告

  • 作者: Robert Pirani 与 Laura Tolkoff
  • 时间: 2015-02-06 18:16:40
  • 来源: 北大-林肯中心
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作者信息:

Robert Pirani,纽约区域规划协会高级研究员

Laura Tolkoff,纽约区域规划协会环境与能源项目规划师

 

飓风“桑迪”(Sandy)于美国东部时间20121029日在美国新泽西州Brigantine海岸登陆,它使得纽约州、新泽西州、康涅狄格州的许多大都市区陷入停顿。飓风横扫新泽西州和纽约州。洪水淹没了包括布鲁克林大桥隧道和哈德逊河隧道在内的进出纽约的关键要道。它使得电厂、输电线路瘫痪,导致该地区850万人数周之内无电力供应。海暴潮轻而易举地越过了从大西洋城到新伦敦市之间的保护沙丘及防洪墙,毁坏了60多万房屋,造成60人死亡。

在灾难发生后的几个月里, 联邦政府调动了大量的财政和技术资源,帮助社区恢复和重建。初步估计三州的经济损失高达65亿美元,破坏范围之广促使我们重新思考如何适应不断变化的气候条件。

飓风“桑迪”给我们敲响了警钟,它激发了各级政府对自然灾害与气候变化之间关系的讨论。政府官员意识到,要应对飓风对区域的影响,需要有一个救灾以及灾后重建的新方法。目前的灾难恢复策略、沿海城市规划和海岸管理方法将不再可行。面对海平面的上升,这些过时的方法不足以保护沿海生态系统、人民、财产和经济。

飓风桑迪的应对,为我们建立气候适应性沿海区域提供了许多重要的经验教训。我们首先定义“恢复力”,城市环境中,恢复力是一个社会从冲击和压力中快速恢复、且同时降低未来风险的能力。灾难恢复的过程就是采取一系列的措施来修复受灾社区,使之恢复到受灾之前的状态。有效的灾难恢复过程应当在灾难发生之前、灾难发生时、灾难发生之后分别通过规划、应对与救援,以及长期的修复措施来进行。把恢复力作为规划、投资以及运营的目标,能帮助大城市在未来变得不再那么脆弱。要形成恢复力就需要具备应对未来各种情形的解决方法,具备多道防线,具备从突发事件中学习应对不确定性的能力。

美国的灾难修复政策倾向于灾难的应对与救援。然而,如果在灾难发生之前没有进行正确的规划,灾难发生时人们就会变得冲动紧张,迫切的想要使灾区恢复到受灾之前的状态。尽管快速恢复可能是一个权宜之计,但是它极有可能导致具有更大潜在风险的发展模式的形成。因此要想打造一个更具有恢复力的区域,必须加强灾难恢复与重建之间的联系,妥善协调短期与长期的行动。

沿海大都市区是由城市以及次中心区组成,它们支撑着有机联系在一起的经济以及劳动力市场,共享自然资源以及交通运输系统。气候变化像许多其他的环境、社会和经济问题一样,不能通过独立的地方政府行为予以解决。大多数地方政府没有足够的经济和技术资源来应对气候变化的风险。区域合作可以形成更专业化的技术团队来解决技术难题,也可以使资本和运营成本形成一定的规模。要想使沿海区域变得更具有恢复力,需要更加综合的海岸管理及救灾方法,而综合的海岸管理及救灾方法的建立离不开政府政策的支持。

美国联邦政府设有若干救灾基金,主要有公共援助计划、减灾资助计划、社区发展及灾难恢复基金、联邦公路管理局应急救援和国家洪水保险计划等。一般情况下,当总统宣布一场灾难,就可以根据灾难救灾法案(1974)以及斯坦福法案(1988)动用上述基金,通过联邦各部把资金递送到受灾的州和地方。不幸的是,这些法律没有根据近年气候变化以及当前的财政环境进行相应的修改,使救灾援助的运作出现程序繁琐、目标不明、力度不足、协调不力等问题。若不对程序作修改,城市和地区将很难适应气候变化,联邦政府想要减少越来越多的极端天气事件所带来的财政风险也将变得困难。修改这些法律需要国会通过一项法案,但是,在此期间联邦机构可以通过鼓励区域在灾后重建过程中进行合作的方式确保资助资金及时有效的到达灾区,降低综合风险。

为应对飓风“桑迪”,联邦机构在整个东部沿海地区做了部署。奥巴马总统启动了新的国家灾难恢复框架预案,并签署了一项行政命令,建立飓风桑迪重建领导小组,为联邦机构与州政府及地方政府合作支持灾后重建提供必要的协调。“桑迪修复改进法案”作为2013年的救灾拨款法案的一部分已通过,该法案通过精简政府的救灾管理,更为灵活地向飓风受灾区提供资助。

恢复力是所有联邦机构以及州和地方政府的责任。一个区域依靠相互联系的基础设施系统为人们提供交通、饮用水、通信、食物、以及其他的必需品和服务。这些系统高度相互依存。当电网中断,医院、运输、以及其他系统无法正常运行,从而导致灾难性的失灵。联邦机构可以通过既基于配额公式又酌情具体对待的方式分配资金,以影响城市及地区的基础设施规划,从而适应不断变化的海岸线,从长远的角度降低环境风险。

气候变化将给城市交通网络像公路、高速公路、铁路、隧道、公共交通系统等带来重大的挑战。运输网络往往资金不足,超负荷运转,且年久失修。由于气候变化的影响,这些问题将变得更加严重。海平面上升和严重的暴雨可淹没重要的道路,导致冲刷和腐蚀。极热天气会导致道路表面出现扭曲、铁路钢轨产生热偏差。为了适应气候变化,交通运输系统组件的设计与定位、材料设备和运营等都需要一笔很大的投资。

虽然地方政府拥有管理土地使用的主要权力,联邦法规、政策、计划仍可以鼓励土地使用向更具恢复力的方向发展。联邦政府可以通过调整影响土地使用决策的联邦政策和计划来优先减少风险、加强环境保护和修复,可以通过提高最低标准来鼓励国家和地方政府作出适应未来沿海环境条件的土地使用计划。

为了帮助政府官员作出支持恢复力的决策,沿海土地和水资源管理需要坚实的科学基础、正确的决策支持工具以及专家指导。联邦政府负责提供数据、科学模型、技术援助和决策支持工具等资源并帮助落实政策要求和法律法规。尽管联邦机构为了更有效地把气候信息送达更低层次的区域,付出了很大努力,但是许多需要仍没有得到满足。

联邦政府应该继续通过互联网进行数据和科学普及,应支持信息共享和分析,让公共和私人基础设施的规划者、业主和运营商可以方便有效的掌握这些信息。此外,政府官员必须尽力掌握气候影响在时间以及程度上的不确定性,熟悉联邦法律政策对国家、区域、地方规划的影响。

为帮助沿海地区适应气候变化,我们提出如下具体的政策建议:

预测在灾难恢复重建过程中未来气候的影响:

•规范使用救灾援助,不仅帮助社区重建,而且以更富有弹性恢复力的方式进行重建。

•加强灾前与灾后规划之间的联系。

•评估项目的真实成本和风险,包括生命周期成本和环境影响。

•开发新的融资和保险模式, 通过捕获减灾投资带来的价值来支撑恢复力的长期投资。

调整联邦政府的政策和程序,从长远的角度上来降低风险,恢复沿海资源的健康状况和生产力:

•取消危险区域的发展激励措施。

•基于对未来气候条件的影响,建立多种有害物质的风险降低标准,并建立一个环境阈值。

•保证行政命令得到执行以保护和恢复生态资源。

建立有效的城市基础设施和发展模式:

•通过联邦资助及贷款项目激励区域规划。

•激励州政府和地方政府在降低风险和环境保护中发挥领导作用。

•支持能源恢复力的战略性投资。

•公平地分配成本和责任,帮助低收入家庭在低风险地区购买经济适用房。

•奖励为减少洪灾损失而采取局部缓解活动的城市。

开发共享数据、指南文件以及决策支持工具,帮助政府和产权人做出有远见的决策:

•对科学研究以及决策支持工具进行投资,来帮助公共部门和私营部门做出支持环境恢复力的决定。

•拓展新技术的使用,以整合信息在各级政府之间双向流动。

•向联邦政府各个项目传达指南文件,宣传最佳实践,通过数据可视化向公众有效地传达环境风险。

 

 

(译者:北大-林肯中心 李曼曼 刘志)

 

相关文献

Pirani, Robert and Laura Tolkoff2014),Lessons from Sandy: Federal Policies to Build Climate-Resilient Coastal RegionsPolicy Focus ReportLincoln Institute of Land Policy

 (http://www.lincolninst.edu/pubs/2381_Lessons-from-Sandy