林肯报告

拉丁美洲房地产税的挑战与改革

  • 时间: 2014-06-16 09:22:24
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作者:Claudia M. De Cesare
巴西阿雷格里港市一座利用地方房地产税收投资建设的交通设施
©CRISTINE ROCHOL/ PORTO ALEGRE MUNICIPAL GOVERNMENT
 
拉丁美洲国家在建立成功的、可持续的房地产税制上,面临着各种各样的挑战。然而,很多地方政府正在实施可行的改革。负责税务的官员经常面对着巨大的政治压力,因为房地产税不仅覆盖面大而且可见度高。公众对房地产税的不满,是因为它独立于房地产的交易。而且,公平合理的房地产评估价值取决于许多因素,包括操作效率、专业水平、现有数据、管理能力以及政治意愿。
 
拉美国家的情况糅合了上述的困难。虽然拉美国家高度城市化,但财富分配差异大,使房地产税率的设定变得很复杂,一些政府也没有足够的资源来支持房地产税的有效征收。获得房地产交易价格数据的困难、以及土地所有制和使用型式的多样性,都妨碍了房地产价值的准确评估。此外,有的政府当局因为薄弱的治理能力和腐败的行为,得不到纳税人的信任。
 
普遍存在的非正式占地行为也把问题复杂化了。把非正式住房排除在外会影响税收的普遍性和获得收入的能力。但是,把这些房地产包括在内则需要巨大的精力来更新地籍档案。非正式住房地区的居民会如何看待房产税,是另一个令人担忧的问题。
 
房地产税权的划分直接影响到地方政府的税收能力。税收责任包括立法、税收评估、税率、监督和征收等。在拉美地区,税收政策和立法决策很少在同一级政府作出。大多数拉美国家的国家政府负责房地产税的立法和税基,但也有由州政府负责的做法(如阿根廷和墨西哥)。有的地方政府拥有房地产税征收的权力,但其更高一级的政府往往决定房地产评估参数或法定税率。
 
在联邦制国家,如巴西和墨西哥,州政府在房地产税上拥有较大的掌控权,但城市政府也具有一定的自主权。巴西、委内瑞拉和厄瓜多尔的房地产税体系是放权化的,其城市政府包揽房地产的税收评估和征税管理。但这种模式并不适合能力弱的城市,它们要依赖上一级政府履行这些职能。墨西哥允许缺乏房地产税收评估能力的城市把这个职能移交上级政府。在哥伦比亚,中央政府负责地籍和税收评估职能,但也把这些职能下放到个别能力强的城市(如波哥大)。
 
巴西、委内瑞拉和乌拉圭允许城市政府自定税率。哥伦比亚、厄瓜多尔和洪都拉斯的城市可在中央政府设定的税率范围内自定税率。阿根廷的房地产税率由省政府决定。房地产税率由中央政府决定的国家包括玻利维亚、智利、哥斯达黎加、多米尼加共和国、危地马拉、尼加拉瓜、巴拉圭和秘鲁。
 
拉丁美洲对房地产税收入状况的统计报告口径不一致,数据的质量也差强人意,数据收集的情况在不同的地区和国家间差异很大。但已有的数据表明房地产税尚未成为支撑地方财政开支的重要来源。各国房地产税收入水平在GDP的1%以下,在国家总体税负的5%以下。房地产税收业绩与各种税收优惠政策的存在、转移支付的大小、以及地方政府的地籍管理、税收评估、征收和执法能力密切相关。由于房地产税收业绩不佳,不难理解为什么一些拉美国家宁愿采用各种收费来增加财政收入,而不去改革房地产税,因为这样做受政治因素影响较少,且更容易管理、更为有效、更能产生收入。
 
尽管如此,房地产税依然是支撑地方公共开支的最佳方式。有如下几个主要原因。拉美地区房地产税的征收有两百年的历史,纳税人熟悉并在一定程度上接受这一税种。相对于消费税来说,房地产税是累进税,而且逃避这一税种的难度较大,这对那些财富比收入更集中的国家而言很有吸引力。确实,越来越多的城市政府在实践中证明了房地产税体系是可以有效运行的。基于他们的经验,研究者提出了一个综合的改革框架,以期帮助拉美国家克服传统障碍,建立有效的房地产税制。改革建议集中在以下三个领域。
 
立法领域:在房地产税法律中明确房地产税相关责任与管理程序,使用含义明确的词汇描述相关概念与定义,避免法律执行中的曲解与误解。协调各级政府与房地产税相关的法律,减少法律间的重复与冲突。
 
财政与税收政策领域:赋予地方政府制定根据支出需求确定房地产税税率的权力,确保房地产税征收责任与财政支出权力在同一级政府,提高财政效率,实现地方自治。通过税收政策来保证房地产税普遍征收原则,控制房地产税减免范围,为低收入家庭设计合理的税收优惠政策。扩大房地产税征税范围,将房屋和土地的所有者和占用者均作为纳税人,将非正式住房纳入房地产税课税范围,实现房地产税普遍性与公平性。
 
税收评估与征管领域:机构设置方面,明确划分不同政府层级间房地产税管理职责,避免职责重叠,提高管理效率。对于房地产税征管能力有限的地方政府,中央和省级政府应当给予相应的支持。地籍管理法方面,建立覆盖正式住房和非正式住房的准确、经济、可持续性的综合现代化地籍信息系统,采用更加灵活的地籍登记方式。税收评估方面,使用先进的评估方法提高房地产评估的精确性和一致性。维护房地产税评估结果,使其尽可能接近市场价值,并向纳税人提供真实准确的评估结果。征管方面,为纳税人提供便捷的缴税渠道,鼓励纳税;通过税收债务的方式处理税收拖欠;制裁偷税漏税的行为,提高征管效率。关于征税程序以及税收使用的公众宣传运动可以加强财政文化,提高政府管理透明度,增强纳税人信任感。
 
         研究者相信,政府实施上述改革能获得更多的收入,用于地方公共服务的投入。改善房地产税的征收不仅要加强地方治理,还要强调市民和政府当局共同肩负着城市发展的责任。
 
(节译:北大-林肯中心陈天鸣 刘志 刘威)
 
原文:Claudia M. de Cesare (2012), Improving the Performance of the Property Tax in Latin America, Policy Focus Report, Lincoln Institute of Land Policy.