林肯丛书

保障性住房政策国际经验:政策模式与工具
作 者: 刘志林 景娟 满燕云 著
发表时间: 2016-08-26
概 要:

刘志林,博士,清华大学公共管理学院副教授,北京大学-林肯研究院土地政策与城市发展研究中心兼职研究员。分别于1999年和2002年获得北京大学城市与区域规划学士学位和人文地理学硕士学位,2007年获美国康奈尔大学城市与区域规划博士学位并于同年8月回国任教。主要研究领域包括:城市规划与公共治理、住房政策、可持续城市化、城市地理与行为地理等。长期从事与保障性住房政策领域的相关研究,曾主持或参与国家自然科学基金、国家社会科学基金、北大-林肯研究中心等机构资助的多个与低收入住房问题、保障性住房政策制定与实施相关的研究课题,并发表中英文学术论文30多篇。

景娟,博士,英国卡迪夫大学规划研究国际中心中国部研究员。曾任北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。分别于2001年和2004年获得北京大学地理学学士和硕士学位,2008年获英国爱丁堡Heriot-watt大学城市研究博士学位,2009年至2012年在北京大学城市与环境学院从事博士后研究。主要研究领域包括住房政策、城市社会地理、土地利用与管理等。

满燕云,美国印第安纳大学公共及环境事务学院终身教授,曾任北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任,北京大学城市与环境学院教授,美国林肯土地政策研究院资深研究员及中国项目主任。主要研究及教学集中在公共经济学,城市与区域经济,住房经济学、土地政策和可持续发展等领域。

导言

本书是一本有关回顾和对比保障性住房政策国际经验的著作。我们认为,政府从19世纪末开始介入住房领域,各个国家和地区在提高家庭的住房支付能力、改善居民住房条件以及改善住房不平等状况等方面,已经尝试了多种措施。不同地区、不同历史时期形成的政策模式和政策工具,为我国完善适应市场经济体制的保障性住房政策体系提供了丰富的参考。这些政策手段的实施效果和实施过程中出现的问题,特别是法律、行政体制、财政税收、金融等制度环境等对住房政策实施的影响,为我们客观评判各种政策工具的优劣和在中国的可行性等提供了有益的经验教训。更重要的是,各国和地区在各个历史时期选择特定的政策手段,与其面临的特定住房与城市发展问题、宏观经济环境密切相关,也受到不同时期主流政策理论思潮的影响。因此,在回顾保障性住房政策的国际经验时,必须将其放在特定的历史条件下来进行评述。

与类似研究或著作不同的是,本书并不集中于论述某一个国家的保障性住房政策,而是着重不同政策工具和制度要素的横向对比分析。实际上,尽管学界已经有了大量关于住房政策国际经验的论文,但多数还是集中于对某一个国家或者地区的概述(特别以美国、新加坡、香港为主),或单独关注到某一时期具体某项政策工具的应用。应当注意到的是,保障性住房政策在不同国家和地区均有差异,例如欧洲基于福利资本主义国家体系的保障性住房政策,在基本理念、政策目标、保障对象、政策手段上都与美国基于自由市场经济理念的保障性住房政策大相径庭,;而以新加坡、中国香港地区等为代表的东亚地区则发展起适合其城市发展特点、经济和政治制度的保障性住房政策体系及相应的政策工具。中国有其独特的历史背景、人口特点、城市化阶段,也有作为转型经济国家和发展中国家的特定历史条件,这决定了中国的保障性住房政策模式绝不可能参考某一个国家或地区的经验,而必然是在对各国和地区经验教训进行客观评价和对比的基础上,创新一套符合自身国情的保障性住房政策体系和制度机制。

另外,本书将从更为广泛而全面的角度考察保障性住房政策。目前国内学界更多将保障性住房等同于公共住房政策,或者是低收入住房政策。但保障性住房政策的含义更为广泛,不只是面向低收入家庭或贫困家庭。由政府直接或者间接资助以提高家庭的住房支付能力的政策手段,都属于保障性住房政策的领域。这其中包括了面向中等收入家庭的租赁或自有住房的一系列政策手段(如提高中等收入家庭购房支付能力的所得税减免措施等)。限于本书篇幅,以及我国目前保障性住房政策的焦点,本书讨论的重点保障性租赁住房的各种政策手段和制度要素。尽管有许多“补砖头”或“补人头”孰优孰劣的争论,但其实一直缺乏一个系统性的讨论,即各种政策工具和手段如何能够相互补充,形成一套完整的保障性住房政策体系。这正是本书希望探讨的问题。

同时,本书致力于对比各国保障性住房政策的细节,针对每一个政策工具,对比各国和地区的政策设计、组织架构、资金来源、实施机制等等,以及这些措施是在什么样的历史条件和政治环境下被提出和采用的,它们所希望解决的住房问题是什么,有哪些制度和机制设计用于保证政策目标的实现,出现了怎样的意外后果等等。需要说明的是,有效的保障性住房政策有赖于国家层面政策体系的政策设计,也需要地方层面的政策实施甚至政策创新。因此,本书的研究对象不仅包括美国、英国、荷兰等欧美发达国家,也包括新加坡这一“城市国家,以及作为城市保障性住房政策典型代表的我国香港地区。事实上,我国在上世纪九十年代开始实施的经济适用住房政策和廉租住房政策就是受到了新加坡的组屋政策和我国香港地区的公共租屋政策的影响。本书基于可实施性的角度评述各个政策手段,从而为国家和和地方层面上的政策设计、实施与创新提供更为实际和更具有可操作性的参考。

总的来说,本书希望通过对保障性住房政策国际趋势和经验教训的梳理、对比与评述,来回答以下问题,从而为我国进一步完善保障性住房政策体系提供参考与建议。

1)      什么是保障性住房保障性住房并不简单地等同于公共住房、低收入住房、廉租住房等,但与这些更为具体的住房项目是什么关系?又应当怎么去界定住房的可支付性和“不可支付”的住房?

2)      如何定义保障性住房政策?保障性住房政策的政策目标是什么?应当怎样界定保障性住房的保障范围——即目标收益群体,以及保障标准?这又与下一个问题有关系。

3)      政府实施保障性住房政策的理论基础是什么?政府应该怎样看待自己在住房领域的角色?这一角色与政府对房地产市场履行宏观调控和监管职责有什么关系?即保障性住房政策与范围更广的住房政策、房地产市场调控有什么关系?

4)      政府应当怎样促进保障性住房政策目标的实现?也就是说,采用怎样的政策工具或者政策工具的组合?其中,人们讨论的焦点常常是需求方补贴和供给方补贴的关系问题,那么这些不同的政策工具孰优孰劣?

5)      保障性住房政策手段的有效实施,需要建立怎样的制度保障机制?任何政策的实施并不完全取决于政策设计本身,需要法律体系、财政金融体系、组织管理体系等多重制度保障。

 

本书共由十章构成,共分为四篇。第一篇为导论,即第一章,对我国城市住房的发展现状和政策演变进行简要回顾,并简要论述我国保障性住房政策体系面临的主要挑战,为本书对国际经验的分析评估提供政策背景。第二篇是政策模式篇,从理论基础、政策目标、政策模式和制度保障等方面对比和评价保障性住房政策的国际趋势与经验教训,包括第二、三、四、五章。其中,第二章讨论保障性住房政策的理论基础和目标定位,旨在厘清政策设计中最基本的问题,即应当如何界定保障性住房政策的作用和政策干预的程度?其中涉及到的两个具体问题则是保障性住房政策的目标受益群体和保障标准界定。第三章从纵向的角度对国际上不同的保障房政策模式进行对比和回顾,分别介绍了美国、荷兰、英国、香港和新加坡等国家或地区保障性住房政策的历史沿革、目前的政策体系及主要政策手段。第二部分探讨保障性住房政策的制度保障,其中第四章着重论述保障性住房政策的法律基础和组织体系保障问题,第五章着重论述保障性住房政策的金融体系保障。第三篇是政策工具篇,包括第六、七、八、九章,分别对公共住房项目、供给方补贴、需求方补贴和规划配建等四类政策工具的特点、各国经验、政策设计与实施中的要素等进行总结,并评价其经验教训。第四篇(即第十章)是全书的总结,在国际经验对比的基础上对我国进一步完善保障性住房政策体系提出相应的政策建议。

本书是北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心“低收入住房政策国际经验与中国借鉴”研究课题的主要研究成果之一,由刘志林、景娟、满燕云共同完成,并得到了钱云、韩雅飞、李劼、李楠等老师和同学的帮助。本书的部分研究成果已发表在相关学术期刊上。全书由刘志林负责总体策划,刘志林、景娟共同完成统稿修订工作。本书各个章节的研究与写作分工如下:第一章(景娟、刘志林)、第二章(刘志林)、第三章(刘志林、景娟、钱云)、第四章(刘志林)、第五章(满燕云、刘志林、景娟)、第六章(刘志林、李劼)、第七章(刘志林)、第八章(景娟、刘志林)、第九章(刘志林、韩雅飞)、第十章(刘志林、景娟)。与本书有关的相关研究成果有:

刘志林, 李劼. 2010. 公共租赁住房政策:基本模式、政策转型及其借鉴意义. 现代城市研究2010 (10): 21-26. 

刘志林, 韩雅飞. 2010.  规划政策与可支付住房建设——来自美国和英国的经验. 国际城市规划. 25 (3): 90-96.

景娟, 刘志林, 满燕云. 2010. 低收入住房政策的国际经验借鉴:需求方补贴. 城市发展研究. 17 (6): 56-63.

景娟钱云. 2010. 荷兰住房保障体系的发展及对中国的启示. 现代城市研究, 10, 27-32.

刘志林. 2011. 低收入住房的供给方补贴政策——国际经验及对中国的启示. 满燕云、隆国强、景娟等编.《中国低收入住房:现状及政策设计》. 北京:商务印书馆,    201112月出版.

景娟, 刘志林. 2010. 低收入住房政策的国际经验借鉴:需求方补贴. 满燕云、隆国强、景娟等编.《中国低收入住房:现状及政策设计》. 北京:商务印书馆,201112月出版.

 

在研究与写作的过程中,作者不仅参阅了大量的中英文著作和研究文献,更收集了不同国家和地区的住房政策和相关的研究报告等文献资料,力求对不同政策模式、政策工具及其历史背景和经验教训形成更加准确、客观的判断,并以之与读者分享。受到时间、信息和语言能力的局限,本书对于保障性住房政策国际趋势的分析仍然受限于美国、欧洲、新加坡等发达国家和地区,对于广大发展中国家和新兴市场经济国家的住房政策的研究存在不足,对一些政策趋势和经验教训的判断也必然存在不当之处。作者希望以此书抛砖引玉,激发更多的学者、政策制定者和学生能够共同参与到保障性住房政策的研究与讨论中,推动符合中国国情和地区特色的保障性住房政策模式的不断完善,为实现全体居民“住有所居”的梦想贡献自己的力量。

关键词: 保障性住房 政策模式 工具
下 载: