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“中国城市可持续财政国际研讨会”在京召开

  • 作者: 北大-林肯中心
  • 时间: 2016-05-28 14:02:43
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2016525, 中国城市百人论坛2016春季论坛“中国城市可持续财政国际研讨会”在北京文津国际酒店召开。主办单位有北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心、中国城市百人论坛、中国社会科学院城市与竞争力研究中心和杭州国际城市学研究中心(浙江省城市治理研究中心),支持单位是美国林肯土地政策研究院和新华社瞭望周刊社。

会议持续了一天时间。第十届全国政协主席、中国工程院名誉主席徐匡迪先生莅临现场。清华大学建筑学院副院长、中国城市百人论坛联合秘书长毛其智主持会议。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长倪鹏飞和林肯土地政策研究院董事会主席凯瑟琳·林肯(Kathryn J. Lincoln)女士分别致欢迎词。倪鹏飞介绍了“中国城市百人论坛”的成立背景及主要工作领域和模式,凯瑟琳介绍了林肯土地研究院的历史渊源及与中国的多年合作。

上午的会议由四个主题发言和一场“城市领导者专题论坛”组成。

美国林肯土地政策研究院总裁乔治·麦卡锡(George W. McCarthy)演讲的题目是《一个城市新议程:城市的财政健康》。他介绍了全球许多城市财政所面临的挑战,指出城市财政体系的改进需从五个方面入手:游戏规则、财政支出、财政收入、财政管理和借贷。此外他还介绍了气候融资及PPP模式。

中国社会科学研究院财经战略研究院院长高培勇做了《中国城市财政可持续发展的战略抉择》的主题演讲。他指出,当前经济的宏观背景决定了财政收入增速急剧下滑,财政支出逆势增长。在创新、共享、协调、开放、绿色五大发展理念影响下,城市发展理念有了重大调整,推动以人为核心的新型城镇化,战略抉择上需要彻底改变城乡二元体制格局,财政体制机制需要转型,要逐步增加直接税比重,继而实行全口径政府预算。当前的契机是,全面营改增牵引财税改革,使财政困难期获得财税改革的推动力。

原中共浙江省委常委、杭州市委书记,浙江省人民政府咨询委副主任、杭州国际城市学研究中心顾问王国平在《从“TOD模式“XOD模式,推动城市财政健康发展》的主题演讲中提出了城镇化面临的四大难题,即钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办,其中钱从哪里来问题是重中之重、难中之难。当前地方政府解决城镇化成本支付问题主要有五种途径:一是城市财政预算;二是国有资产经营性收益;三是PPP模式;四是城市土地收益;五是政府负债。他认为,在2030年之前,我国城镇化成本支付主要靠土地收益。结合杭州的实践经验,在城镇化进程中,必须高度重视城市基础设施建设,积极探索“PPP(如BOT+XOD(如TOD复合型新模式。以XOD模式为导向,以PPP模式为手段,将PPP模式作为城市基础设施投融资供给侧改革的重要组成部分,推动城市发展从TOD(交通导向)模式向包括EOD(教育导向)、COD(文化导向)、HOD(医疗卫生导向)、POD(公园导向)在内的XOD模式拓展。在理念思路上,推动交通、教育、文化、医疗、公园等基础设施和用地的一体化发展,创新融资方式,拓宽融资渠道,以公共基础设施的建设带动土地的增值,提高城市土地资产的附加值和出让效益,进而以土地的增值反哺城市的发展,从而确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化,切实解决城市基础设施建设钱从哪里来的问题。在体制机制上,把房地产市场区分为房地产一级市场(地产市场)和房地产二级市场(房产市场),政府做地、企业做房,政府适度垄断房地产一级市场,彻底放开房地产二级市场;同时,政府把城市住房工作的重点放在保障性住房体系建设上,通过保障性住房建设,切实解决中低收入阶层的住房贵住房难问题,真正控制住地价、房价的过快上涨。

美国乔治亚州立大学安德鲁•杨政策研究学院终身教授和创始院长罗伊•鲍尔(Roy Bahl)在《中国城镇化与公共财政体系改革》的发言中从对比借鉴的角度介绍了西欧、东欧和拉丁美洲大都市管理的模式,并讨论了中国国情下地方政府征税的困境以及中国实现税收现代化可选的改革方案。

接下来,中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞主持了城市领导者专题论坛“中国城市财政面临的挑战与出路”。参与发言的是三位在一线工作的地方行政长官:四川泸州市委副书记、市长刘强,浙江温州市委常委、副市长王毅和湖北武穴市副市长夏志军。

刘强介绍了泸州市面临的挑战和实现可持续发展的策略。泸州市是西部的欠发达地区,面临着财政收入增长放缓,农业人口市民化和城市公共产品需求压力大的问题,此外,在现行的财政体制下,地方事权与财权还不相匹配。在可持续发展策略上,抢抓“一带一路”和长江经济带战略的机遇,大力配置骨干税源,做强城市财政支撑;创新发展理念,提升城市经营效益;多渠道筹集资金,缓解城市财政的压力;优化资源配置,加强城市财政管理。

王毅分享了对温州市财政的观察。温州市对辖区内省直管县没有财政干预能力,没有对直管县收钱,但是有补贴协助其发展公共事务的责任和义务;目前仍没有一个全面财政收支统计框架能够展示地方财政资产负债表这种概念;真正地方税种贡献的财力比较单薄,制约了可持续发展;土地收入虽然不低,但是波动极大。

夏志军对隶属于黄冈市的港城武穴市近年的工作和地区不平衡、融资难、资源约束等问题进行简要总结,展望了未来城市财政要依赖产业发展,并介绍了基础设施、旅游文化等方面的工作计划。

与会专家与三位市长就“财政转移支付”、“省直管县”、“县级住房刚性需求”等具体案例展开针对性的探讨。

下午的会议专家学者围绕“城市财政”的议题开展了两场研讨:

第一场议题是“新常态下城市财政职能定位”。

中国财政科学研究院副院长白景明在《营改增对城市财政收入的影响》中谈到当前营改增的特点:一是循序渐进,二是覆盖了所有产业,三是形成消费型增值税。在分析了城市财政收入特征后,他指出营改增将刺激投资,但会降低金融业税收占比。

中央财经大学副校长李俊生在《中国城市财政建设中的乡镇财政能力弱化问题》中以北京为例,讨论了乡镇财政在城市财政中的地位与作用,城市财政运行的法律依据与制度建设之间的关系,“乡财县管”体制与法律的背离,指出要重构区乡政府间财政关系,强化乡镇政府财政能力建设。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云的题目是《城市财政发展的挑战与政策选择》,他分析了现行体制的挑战,并对经济下行原因从地方政府和国家层面做出判断,指出在政策选择时传统上习惯于自上而下的改革,而创新型社会需要自下而上的改革。

国务院发展研究中心研究员倪红日的题目是《中国城市可持续财政的影响因素与案例》,提供了甘肃省白银市这一典型的资源开采加工城市的案例,白银市经历萧条后通过转型走向复苏之路。她据此案例分析了中国城市财政和产业之间的关系,指出产业转型光靠自身力量不行,必须依靠上级政府的行政力量支持。

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇通过《地方承担什么事权:城市财政的挑战》的题目分析了地方财政因何缺钱,地方政府应该承担什么事权,事权划分与城市财政健康运行,指出单方面讨论城市财政是不够的,必须从事权划分的角度介入,整体上深化事权划分改革是与财政可持续性紧密相连的。

与会者就“可持续财政”、“地价和企业区位”以及“城市扩张摊大饼”等现象与专家展开了深入探讨。

第二场的议题是“城市财政来源的可持续性”。

美国林肯土地政策研究院研究员、美国威斯康辛州大学麦迪逊分校经济学荣誉退休教授罗安德(Andrew Reschovsky)的主题是《定义和衡量城市的财政健康》,重点关注了城市地方政府提供公共服务的能力。他指出衡量地方政府有效性的方法之一是将其财政业绩(即服务提供)与其财政状况的客观度量相比较。目标是衡量“相对”的财政健康,而非“绝对”的财政健康。用财政缺口来衡量财政健康,能够为省政府转移支付提供指引。他还提供了一系列以财政缺口来分配转移支付的国际案例。

美国林肯土地政策研究院国际和系际项目主任卢德尔·日尔曼(Lourdes Germán)的演讲题目是《城市财政的可持续来源:市政借贷的介绍》。她讨论了各国城市政府如何利用借贷作为资金来源,介绍了可持续性借贷框架的元素,并提供了中国、墨西哥、美国、巴西、法国等国家的案例。

北京大学经济学院教授平新乔在《土地出让金与土地房产税之间的关系》中讨论了土地出让金、房地相关税收与土地财政结构的变化趋势,广义财政依赖度内部结构的省际比较,狭义的土地财政依赖度与地方财政对房地相关税收的依赖度之间的关系。

国家税务总局税收科学研究所前所长、《中国税务报》总编刘佐的题目是《中国的房地产税改革展望》。在分析中国房地产税立法及收入情况的基础上,指出相关的改革内容,例如:房产、土地统一征税,整合相关税费;城乡统一征税,按评估值征税;实行差别税率;适当下放税权等。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚的题目是《城市政府投融资的可持续路径探讨》。他分析了城市政府投资性事权特征,从社会集中度、城市政府责任、社会治理的重心和汇聚点以及城市政府投资性事权四个方面分别展开阐述。城市政府的融资特征,需从体制内资源、信用风险、构建融资机制以及可持续性几个方面着眼。城市政府投融资的可持续性,体现在满足民生的刚性公共服务需求,应着眼于投融资一体化的考量,通过财税制度改革来盘活一系列的资源。

中国社会科学院财经战略研究院税收室主任张斌的题目是《理解中国地方财政可持续性的一个框架:基于中期财政规划的视角》。他举例展示了全口径下中央和地方的财政收入划分,分析了地方财政收入的主要来源,中央对地方的税收返还与转移支付,房地产对地方税收的贡献,房地产成本与净收益,从而提出了地方可支配财力的制度分析,中期财政规划的必要性与可行性。

在讨论环节中,与会专家针对“国家建设专项基金”、“赋予地方政府税权”、“地方政府财政波动及举债”等尖锐话题展开了热烈而深入的讨论。

最后,北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志博士总结并致闭幕辞,表达了对徐匡迪主席等领导、专家、学者对会议支持的感谢,同时指出,城市可持续财政问题实际上是全球性的问题,中国现在正处在城市化快速发展过程,也是经济发展模式转型期,中国财政体系独特,地域广,差异大,课题众多,国内外都在探索财政可持续性问题,有很多研究方法和经验值得借鉴和总结,希望通过本次会议能够推动城市相关议题的研究进展。

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