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刘志:大兴解决土地资源问题需政府与市场共同发力

-- 第41期《科技专家论大兴》

  • 时间: 2014-04-14 08:35:43
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依托首都第二机场的发展,大兴有极好的优势建设成中国的一个航空门户城区。政府应把综合配套服务设施规划建设好,提升自身的城区品质,也须从工业用地定价着手,解决工业用地紧缺和浪费问题
 
 
北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志:
解决土地资源问题需政府与市场共同发力
 
专家简介
刘志,北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、哈佛大学博士,曾长期在世界银行任职,主持过中国城市交通政策、印度交通部门发展、柬埔寨能源发展、泰国交通能耗等研究。
 
建设综合配套服务设施,提升城市品质
  在首都第二机场决定在大兴区建设之前,我们谈大兴区的发展和在今天谈完全是不一样的,它的发展不能按照目前的现状来考虑,一定要按照将来机场发展起来之后的情况来考虑。一个城市的规划,很重要的一点是,要考虑到这个城市在未来可能要发生的变化,同时,要预测到这个变化,知道它会有什么合理的走势,然后我们再考虑空间、资源如何配置,以满足它将来的发展。
  首先,我们要知道大兴区将在全国以及全球化区域分工中扮演一个什么样的角色。如今国际上航空运输的货流量越来越大,首都第二机场建成后,大兴区将成为全球化经济过程中的一个枢纽点。有了这个角色的定位,我们才能考虑自身如何发展的问题。简单地说,大兴区要做的,就是吸引依托国际空港优势的优质企业落户,同时,这些企业还要最大限度满足大兴土地、水、环境和其他资源的约束。如果这些约束能通过合理定价反映在企业成本上,企业面临的第一个问题就是:你大兴区拿什么吸引我?
  国际空港的优势一定是一个非常大的诱惑,之外就是城市的综合配套服务设施、城市的品质。假设有个城市地理位置优越,也给企业免费提供土地,但企业过来后,员工连吃饭的餐馆都没有,小孩上学的地方也没有。这种情况下,这个企业难免会面临招工难的问题。
  很多企业、尤其是高端企业,非常在意城市的可居住性,在他们看来,产品的竞争力和员工的活力是成正比的,而员工的活力往往来自生活水平。所以,大兴区要吸引这样的企业,首先要让企业觉得这是一个有品位的城区,留得住人的地方。城市生活质量差,员工要价也会高,导致企业成本增高,竞争力下降。
  大兴面临的环境问题是多层次的,要大兴区单独解决雾霾这种大区域性问题,这是不可能的,但大兴区可以打造好自己的小环境。在规划建设综合配套服务设施时,可以从两方面着手,一方面是打造良好的物质环境,另一方面是打造良好的人文环境。综合配套服务设施建设不是市场单独能够做好的,需要政府规划和协调。现在很多城市在建设发展时,重点放在工业园区、经济开发区,认为有了工业园区,那些综合配套设施就会跟着上来。但现在讲究人的城市化,应该让企业一过来,员工就能享受相当水平的城市生活质量,这应该成为城市政府的追求,政府在这方面大有可为。
 
解决土地资源问题可从工业用地定价着手
  如今,首都第二机场为大兴区带来了商机,也带来了人口聚集的条件,同时,也给大兴区的土地资源问题带来了巨大的挑战。上海、苏州、深圳等经济发达的沿海地区都经历过一个工业用地“零地价、低地价”的时代。上世纪80 年代,中国的劳动力成本还很低,而且迫切需要大量的就业岗位,于是这些城市以低地价、零地价、甚至负地价的条件将国际上的产业吸引到中国来,为自身的发展提供了支点。后来,这些城市发展到寸土寸金的时候,便逐步抛开了原来的“零地价、低地价”模式。
  然而,这种模式被很多内地城市学来,他们为了吸引大企业入驻,不惜开出“零地价”,甚至“负地价”的条件来提高自己的竞争力。那么,土地这么便宜,大多数企业在规划建设时,自然不会想到节约用地,也许原本只需要10 亩地的企业,最后会占地20亩。这种粗放式的发展,实际上是一种扭曲的发展,导致土地资源浪费。大兴区既然已经提出要突破资源的制约,那在土地的规划利用和管理方面,就一定要超越粗放式的发展模式。
  土地资源的稀缺,应由市场竞争的价格体现。在土地资源极为丰富的美国,纽约市中心曼哈顿也是寸土寸金,为什么在土地资源那么丰富的国家,他们的城市土地还那么昂贵呢?那是因为它的地理区位价值高。中国的土地管理体制目前是一个二元系统,只有政府能够在农村征到用地,但是政府在农村的征地价格并不是市场竞争价格,而是由这块农业土地的产出来定的。如果以征地价格加上生地变熟地的成本将这块土地租给企业,那它的地理区位价值将无法体现,也就没有体现这块地的区位价值。
  所以,大兴要解决土地紧缺问题,那就需要通过定价来解决,而这个价格应该是市场竞争价格。当工业地价是市场价的时候,如果企业还是愿意付这个地租来大兴落户,那它的产出是可以盖得住成本的。同时,这些企业在用地面积上会精打细算,不会多用一寸土地。另一方面,如果供地按照市场价,目前占地多的企业要么缩小自己的用地面积,要么选择退出。比如有些企业,它需要大量的土地,但产出又不高,在这种情况下,他会选择搬迁到其它适合自身发展的地区。这在中国已经出现,安徽有些城市已经在想办法接收要从上海、苏州等沿海发达地区迁移出来的企业。
  这种做法很大程度上可以解决土地紧缺和浪费的问题,不过,这要靠市场价格的功能,而不是靠政府去分配,因为政府的精打细算和机构反应没有市场那么准确和敏锐。当然,市场的有效运行,需要政策环境的支撑。现在政策环境是有的,毕竟十八届三中全会以后,改变城市工业用地低效现象,是一项重要的改革举措。
  从大兴区目前的情况来看,完全有条件把工业地价定为市场价。依靠首都第二机场的优势,同时建设好综合配套服务设施,在良好的国际经济环境下,相信排着队找上门的企业会很多。
  
探索更多住宅用地转化方式,根据人口结构规划建设公租房
  随着城市化发展,大兴的农村人口会越来越多地转化为城市人口,不是城市户口的人也会有很多在城市里工作,同时,农村的建设用地很大一部分将有机会通过复垦置换成城市建设用地指标。农村建设用地和城市建设用地最大的区别是人口密度,农村建设用地密度很低,城市建设用地密度高。把农村建设用地转化成城市建设用地,同一单位面积的用地能容纳更多的人,从城市化的角度上看,这是必然的趋势。
  具体如何转化,大兴不妨摸索一番,也可参考其它城市的做法。例如,重庆的土地改革用的是地票,它让农民进城,把他的宅基地腾出来,给他地票,而地票可以在市场上流通。通过这种方法,获得城市建设用地指标。河南新乡等市也通过人地挂钩的模式进行试点。
  首都第二机场发展起来以后,能带动一大批产业的发展,同时也会带来大量的就业岗位,以及大量的人口。相比较而言,大兴的地价不可能像北京市主城区那么高,开发成本当然也会较低,房价自然也不会那么高。另一方面,大兴的土地及空间资源相对北京市主城区来说,是比较充裕的,在此条件下,发展房地产是有前景的,但要按人口、产业的发展步骤来发展,避免过分超前。
大兴将来会发展成一个相对完整的城区社会,不仅会有高收入群体,也会有中等收入和低收入群体。大兴可以考虑到将来的人口结构,在未来的发展和统一规划中,把公租房同步建设起来。香港在新界规划新城时,每个新城都规划了公租房,这些公租房是新城发展中的有机组成部分。公租房是政府提供的,大兴可以摸索出一些做法,给中低收入人群,以及外来务工人群提供一个良好的居住条件。
 
《科技专家论大兴》第41期 文/记者 李培