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新城镇化重在转变政府职能

  • 作者: 段醒予
  • 时间: 2014-01-09 09:45:42
  • 来源: 中国房地产网
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中国房地产报:新型城镇化将重点放在“人的城镇化”,那么应该如何看待地方政府对城市扩张的冲动和对土地财政的依赖?

刘志:从概念来讲,土地财政并不是一件坏事。土地是一种资源,盘活土地,是让它充分发挥其潜在的价值。土地开发由两个部分构成,一部分是房地产,这是由市场承担的;另一部分是公共的部分,比如街道、垃圾处理、排水、警察、学校、公园等等,往往由地方政府来提供。这些公共服务,是城市土地价值中的一部分。

严格意义上的土地财政,就是把公共服务带来的土地收益预期,转化为政府运作的资金,来提供这些公共服务,从而让土地的价值能够充分地体现出来,做法有土地出让金、房地产税等等。

我们的土地财政其实是向香港学的。香港政府和中国内地的地方政府一样,也做供地计划,也进行土地拍卖,拍卖所得也进入政府的财政体系。但香港的供地计划是严格按照城市发展的用地需求做出来的。而我们许多城市政府的土地开发,除了满足城市用地发展需求外,还带有获取资金补充地方财政的目的。这就导致土地过度开发。现在最重要的就是要把这个激励调整过来。

中国房地产报:要矫正这个激励,开征房地产税是不是一个办法?

刘志:房地产税包括一切与房地产业直接相关的税种,目前我国在房地产业征收的税种包括营业税、印花税、土地增值税、耕地占用税等。这些都是在生产和流通环节收取的,而不是在保有环节征收的。

现在国内对个人住房征收房地产税的讨论,有两种片面的思维。一种是把房地产税看成房价调控的工具。看到上海和重庆的试点对房价的调控作用有限,就说房地产税没有用。另一种是认为地方政府缺钱,要通过房地产税寻求新的财源。

实际上,我们要把房地产税放在一个公共财政的框架中去审视。世界上有一百多个国家在保有环节征收房地产税,因为城市房地产价格中包括了配套的公共服务所带来的价值。房地产税是政府在保有环节抽税,用于提供公共服务,让房地产保值增值。从这个角度看,房地产税是利益税,所谓“羊毛出在羊身上”。

从整个地方财政体系来看,个人住房的房地产税的开征,并不是简单地增加一个地方税种。在技术上,要调整房地产生产、流通和保有环节的税种和税率,在不增加总体税负的前提下,让新的房地产税体系更有效和公平地为城市社区服务。要解决土地财政问题,必须与房地产税和地方财政的改革结合起来。将来有了一个适应城镇化的地方财政体系,城市政府就能更好地提供城市公共服务。在土地开发和城市建设方面,城市政府的主要职能是规划。

中国房地产报:地方政府目前在规划方面存在哪些问题?

刘志:多年前有位记者对1990年中央政府审批通过的城市总体规划进行了研究,当时城市总体规划的规划年限是20年,即到2010年。那位记者将这些城市的规划人口进行加总,得出2010年规划的城市人口总数是20亿。

这件事说明两个问题:第一,地方政府总是想得很大,以致规划的人口规模过于乐观,由于人口规模决定用地规模,城市用地规模也偏大,加上近十年土地财政激励的影响,最终导致大量的土地浪费和低效,以及贪腐等衍生问题。第二,中国的整个规划体系还非常不完善,国家层面缺乏对地方层面的有效宏观约束。

另一个问题是,地方政府的供地计划中,工业用地比例偏大,很多城市都在20%以上,甚至达到30%。中国虽然是一个制造业大国,但在北上广深这样的一线城市,产业在价值链中的位置正在上升,第三产业不断壮大,制造业逐渐外移。类似的外国城市,比如纽约、巴黎和伦敦,其工业用地所占的比例很低,一般在5%左右。中国目前的城市用地结构中,工业用地和仓储用地的比例已经相当高了,而增量还那么高,这是相当不合理的。这也间接导致了土地浪费和商住用地的不足,推高房地产价格。

我认为地方政府现在应该多关注城市土地再开发的潜力。国际上有许多好的经验。随着工业的转移,许多废弃的工业用地,进行环保处理后,可以再次利用。中国随着经济发展,越来越多的城市到了产业更新交替的时期,城市土地的再开发必须提到日程上来。如果现在城市政府不研究自己的城市中有多少潜力可以挖掘,还把眼光盯着农民的地,那运作空间会越来越小。

中国房地产报:你一直强调城市扩张要紧扣“刚性需求”,但很多城市在进行扩张时喜欢说“筑巢引凤”,先把架子搭起来再招商引资吸引人气,经常拿上海浦东的例子说事。那么这个刚性需求到底要怎么判断?

刘志:我们说的刚性需求是指城镇化的真实需求。地方政府由于政绩驱动,往往没有好好研究刚性需求,甚至完全忽视刚性需求。我比喻人们看上海就像是看模特走T台,模特穿得光鲜走得漂亮,但自己上去就闹笑话了。

城市是不能复制的,因为每个城市都有自己特定的禀赋,能复制的只有一些理念,理念还要结合当地的情况去落地。前阵子许多城市都说要发展成“国际大都市”,这是不对的,城市的分工不是意愿能决定的,是区位决定的。只有通过咨询专家和专业机构,客观研究发现区位的潜力,用政策营造释放潜力的氛围,才可以成功。但是如果看不到区位的潜力,只是政府“拍脑袋”,盲目用政策去引导,那肯定是失败的、浪费资源的。

即便是一个城市新区刚建起来没有需求,过了十年后时来运转又发展起来,也不能说它是成功的。因为这十年的机会成本全都浪费了。投资看重的是未来三年、五年的收益,十年、二十年之后收益的现值是不大的。如果短期和中期都见不到收益,债务问题就会出现,也就是不成功的。

中国房地产报:“人的城镇化”的另一个焦点在于,农民大量进入城市变成市民之后,会不会对地方财政造成更大的负担?

刘志:地方政府想到城镇化,想到很多农民要进入城市,首先想到的是我要给他花钱,这个思路是不对的。应该反过来思考:城市有刚性需求,要发展就需要新的劳动力,这个劳动力来自农村,他们参与城市经济发展,推动了城市税收的增长,有了税收,政府就应该为他们提供公共服务。

沿着这个思路看,我们还有很多约束,比如他户口进不来,小孩上学就成问题。这些约束都是人为的,是需要打破的。但是一个地方政府不能只是坐在那里想,这些农民进来我要给他提供多少钱。现在有研究显示,一个城市户口包含的公共基础设施和服务的支出,大概是十几万元,这看起来是很大的负担。为什么会觉得是负担,因为他没有面对刚性需求,没有刚需谈发展,那不全是负担吗?

中国房地产报:有一种观点认为,让市场在资源配置中起决定性作用,就意味着新城镇化要以企业为主体来主导,因此很多“城市运营商”应运而生,你对此怎么看?

刘志:发挥市场的资源配置作用的思路本身是没有问题的。但值得注意的是,市场主导和企业主导不能混为一谈。现在一些地方政府找了一家公司来做城市运营,但意志还是地方政府的,那么这就不能叫企业主导,更不是市场主导。

如果是企业主导,那我就要问,政府为什么要选这家公司而不选那家公司,因为在一个成熟的市场中,机会应该是均等的,要通过公平竞争得到。此外,还要看这个企业有没有面对市场风险,投入的是不是这个公司自己的钱。因为市场化的运作是要面临各种风险的,约束应是硬约束而不是软约束,达不到这个条件不能叫市场主导。